Avis 202306626 Séance du 11/01/2024

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 3 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le président de la SNCF à sa demande de communication des documents suivants relatifs aux tarifs des billets de train SNCF : 1) tous les documents permettant de justifier le chiffre de 5 % d'augmentation seulement des tarifs SNCF en 2023, y compris les éléments de communication interne à destination de la direction de la SNCF pour ses interventions dans la presse, ou l'ensemble des données brutes ayant permis de construire ce chiffre de 5 % ; 2) les données brutes des prix de tous les billets de train vendus pour la période de l'été 2022 et de l'été 2023. A titre liminaire, la commission relève que les documents sollicités sont détenus par SNCF Voyageurs, société anonyme du groupe SNCF, chargée du transport ferroviaire de voyageurs en France et en Europe. 1. Sur la notion de documents administratifs : La commission rappelle, tout d’abord, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission déduit de ces dispositions que les documents se rapportant directement aux missions de service public confiées à un organisme de droit privé revêtent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, dans l’hypothèse où cet organisme exerce également des activités concurrentielles, la reconnaissance du caractère administratif d’un document produit ou reçu dans le cadre de ses missions dépend de la caractérisation d’un lien suffisamment direct de ce document avec la mission de service public qui lui est dévolue. En l’espèce, la commission relève qu’aux termes de l’article L2141-1 du code des transports, dans sa version en vigueur jusqu’au 25 décembre 2023, la société SNCF Voyageurs « exploite, directement ou à travers ses filiales, des services de transport ferroviaire et exerce d'autres activités prévues par ses statuts. Elle exploite, dans ce cadre, les services publics de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national. ». L’article L2141-3 de ce code dispose en outre que : « SNCF Voyageurs conclut avec l'Etat un contrat d'une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans pour une durée de dix ans. Ce contrat détermine notamment les objectifs assignés à l'entreprise en matière de qualité de service, de trajectoire financière, de développement du service public ferroviaire et du fret ferroviaire, d'aménagement du territoire et de réponse aux besoins de transport de la population et des acteurs économiques. (…) ». Il ressort des informations portées à la connaissance de la commission, que SNCF Voyageurs exploite, dans le cadre de ses missions de service public, les services de transport ferroviaire de voyageurs Intercités, TER et Transilien. Elle reçoit des concours financiers de la part de l’Etat et des collectivités territoriales, au titre des charges résultant des missions de service public qui lui sont confiées (article L2141-19 du code des transports). Par ailleurs, l’article L2141-10 de ce code prévoir que « la société SNCF Voyageurs développe une comptabilité permettant notamment d'apprécier les coûts économiques réels relatifs aux missions qui lui sont confiées respectivement par l'Etat et par les collectivités territoriales ». Dans ses observations écrites, SNCF Voyageurs a enfin précisé que les politiques tarifaires relèvent en la matière de la compétence exclusive des autorités publiques organisatrices de transport. La société SNCF Voyageurs intervient par ailleurs, avec ses trains TGV INOUI et OUI GO, sur le marché des services librement organisés, ouverts à la concurrence. La commission déduit de ces éléments que les données tarifaires se rapportant directement aux missions d'exploitation de services ferroviaires selon les principes du service public, revêtent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère en revanche que n’entrent pas dans le champ du droit d'accès défini par le livre III du code des relations entre le public et l'administration les données qui se rapportent exclusivement aux services librement organisés par SNCF Voyageurs. II. Sur le caractère communicable des documents sollicités : En premier lieu, s’agissant du point 2), la commission constate que la demande porte sur les données brutes de tous les billets de train vendus pour la période de l'été 2022 et de l'été 2023. Elle rappelle que constituent des documents administratifs existants au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, ceux qui existent en l’état ou qui sont susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs, au sens de ces dispositions, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective. Elle souligne, à ce titre, que les informations demandées doivent pouvoir être obtenues par un traitement automatisé de données, sans retraitements successifs, en particulier par des interventions manuelles. Elle estime également que, lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel le fichier informatique dans lequel elles sont contenues a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne peut alors être regardé comme constituant un document administratif existant (avis n° 20222817, 20222850 et 20222936 du 23 juin 2022). Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013) et, par suite, être déclarée irrecevable. En l’espèce, SNCF Voyageurs a informé la commission que l’extraction et l’assemblage de millions d’informations seraient nécessaires pour répondre à la demande, opérations qui ne peuvent pas être réalisés au moyen d’un traitement automatisé d’usage courant. La commission déduit de ces éléments que la demande tend en l’espèce à l’élaboration d’un nouveau document. Elle déclare donc la demande d’avis irrecevable sur ce point. S’agissant du point 1), la commission analyse la demande comme tendant à la communication des documents d’information générale permettant de comprendre la construction du chiffre de 5% d’augmentation des tarifs des billets de train en 2023. En application des principes exposés au point I, elle estime que seuls les documents qui se rapportent aux tarifs des billets de train vendus par SNCF Voyage dans le cadre de ses missions de service public, en supposant par ailleurs que ces billets soient concernés par l’augmentation de 5%, sont des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. La commission émet un avis favorable à la demande en son point 1), dans cette seule mesure.