Avis 20220470 Séance du 10/03/2022

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 janvier 2022, à la suite du refus opposé par le maire d'Estaires à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, par voie électronique, de l’ensemble des documents suivants : 1) les justificatifs de non augmentation du traitement depuis la signature de la convention de mise à disposition de la Directrice des Ressources Humaines de la ville au sein du CCAS ; 2) les justificatifs de recettes et de dépenses des dons perçus pour la rénovation de l’Église, pour laquelle la ville a fait un appel aux dons via ses réseaux sociaux ; 3) le détail du nombre et des bénéficiaires des cartes « carburant » de la Ville, ainsi que les dépenses justifiées, par détenteur, au titre de 2020 et 2021 ; 4) les factures détaillées des colis aînés au titre des années 2020 et 2021 ; 5) le détail des dons des Estairois perçus pour Rochefort lors des inondations, et les justificatifs des recettes et dépenses, la ville ayant fait l’appel aux dons via ses réseaux sociaux ; 6) les détails et justificatifs des inscriptions sur la plateforme « Panier d’Estaires » pour les différents événements (braderies, concerts), sur lesquels figurent les noms des participants, les dates d’inscriptions et la mention des événements ; 7) le listing, la valorisation et la désignation du patrimoine immobilier de la Ville ; 8) les grands livres des années 2019 et 2020 ; 9) l’intégralité des listes électorales mises à jour. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire d'Estaires a informé la commission que les documents mentionnés aux points 1) et 5) n'existaient pas. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d'avis sur ces points. En deuxième lieu, la commission rappelle que, depuis le 1er janvier 2019, le nouvel article L37 du code électoral, issu de l'article 7 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, dispose que : « Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial. / (...) ». Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat dans son arrêt du 2 décembre 2016 n° 388979, au recueil, ces dispositions, qui ont pour objet de concourir à la libre expression du suffrage, ouvrent au profit de tout électeur, régulièrement inscrit sur une liste électorale, le droit de prendre communication et copie de la liste électorale d’une commune. La demande doit être adressée à la mairie. Si elle porte sur plusieurs communes d'un département, elle peut l'être à la préfecture de ce département. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire d'Estaires a informé la commission de ce que les listes électorales de la commune sont encore en cours de révision. La commission, qui note que Monsieur X a demandé la communication des listes électorales actualisées, estime, dès lors, que cette demande porte sur un document inachevé, voire inexistant à ce jour. Elle émet donc, en l'état et à se supposer même compétente, un avis défavorable au point 9). En troisième lieu, la commission relève, s'agissant des documents sollicités au point 6), que ceux-ci ont trait à l'inscription de commerçants sur une plate-forme privée (Market place) à l'occasion d'un événement « Panier d'Estaires » auquel la commune a seulement participé par un financement et lors de son lancement. En l'état des informations dont elle dispose, la commission considère que ces documents, de nature privée et dont la commune ne dispose d'ailleurs pas, ne peuvent être regardés comme des documents administratifs. Elle se déclare donc incompétente pour se prononcer sur le point 6) de la demande. En quatrième lieu, le maire d'Estaires a indiqué à la commission qu'il considérait que la demande présentée au point 7) était trop imprécise. La commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux administrations de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon c/X., req. n° 56543, Lebon 267. – CE 30 juin 1989, X, req. n° 83477). Toutefois, la commission estime que la demande de documents présentée au point 7) n'est pas imprécise et que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, s'ils existent en l'état ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Elle émet donc sous ces réserves un avis favorable au point 7). En cinquième lieu, la commission rappelle qu’il résulte de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des organes délibérants des communes, des arrêtés de leur maire, ainsi que de leurs budgets et de leurs comptes. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission estime ainsi que les documents demandés aux points 2), 4) et 8) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application des articles L2121-26 du code général des collectivités territoriales et L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, la commission estime que les documents administratifs sollicités au point 3), s'ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation, sur le fondement des dispositions de l'article L311-6 du même code, des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée des bénéficiaires des cartes, ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Elle prend acte, à cet égard, des observations du maire d'Estaires selon lesquelles la liste des bénéficiaires des cartes est regroupée par service de sorte que la commune ne dispose pas de liste des détenteurs individuels des cartes, et ne peut procéder à la communication telle que demandée. Enfin, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire d'Estaires a indiqué à la commission qu’il considérait la demande de Monsieur X comme abusive. La commission souligne cependant qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration ou si son traitement impose à l'administration des efforts disproportionnés au regard des moyens dont elle dispose. Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. En l'espèce, la commission prend note de ce que le traitement de la demande, qui porte sur un nombre important de documents, de nature diverse, fait peser des contraintes importantes sur les services de la commune. Toutefois, compte tenu des éléments portés à sa connaissance, il ne lui est pas apparu que cette demande présente un caractère abusif. Elle souligne, à cet égard, que si le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication, l’administration est en revanche fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. Elle invite en outre le demandeur à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l’administration, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.