Avis 20203913 Séance du 10/12/2020

Monsieur X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 octobre 2020, à la suite du refus opposé par la directrice de Passerelles vers l'Emploi à sa demande de communication, de préférence par voie électronique ou à défaut par voie postale, de la copie des documents suivants : 1) le registre d’entrée et de sortie des animaux de la fourrière et le registre de suivi sanitaire et de santé des animaux, prévus à l’article R214‐30‐3 du code rural et de la pêche maritime, depuis 2002 ; 2) les tarifs appliqués par la fourrière ; 3) la convention signée entre la fourrière et les municipalités ; 4) la liste des mairies qui ont signé une convention avec la fourrière. La commission, qui a pris connaissance des observations de la directrice de l'association « Passerelles vers l'Emploi », rappelle que pour l'application du droit à communication prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, aux termes de l'article L300-2 du même code, sont considérés comme documents administratifs les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande [...] ». La commission précise, en outre, que le Conseil d’État a jugé, dans sa décision de section « Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI) » du 22 février 2007 (n° 264541, au Recueil), « qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ». En l'espèce, la commission relève, en premier lieu, que l'association « Passerelles vers l'emploi » est un organisme de droit privé, créée en 2000 pour assurer la gestion de chantiers d'insertion incluant un potager, un refuge et des chantiers extérieurs à destination des collectivités territoriales. Cette association a, depuis lors, développé trois pôles formation, logement et mobilité. Cette association travaille en partenariat avec l'association « Intermédiaire Passerelles », créée en 1990, qui permet à des personnes en rupture d'emploi de mettre leur compétence à disposition des particuliers dans des domaines tels que la garde d'enfant, les travaux ménagers ou le jardinage. Si ces deux structures exercent des missions d’intérêt général en favorisant l'insertion sociale et professionnelle de publics en difficulté, elles ne sont cependant pas chargées d'une mission de service public par la loi. La commission relève également que l'association « Passerelles vers l'emploi » bénéficie de subventions publiques et travaille en étroite collaboration avec plusieurs partenaires institutionnels, aux nombres desquels le conseil départemental de la Manche, le conseil régional de Normandie, l'Office français de l'intégration et de l'immigration, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie et Pôle emploi. Néanmoins, il n'apparaît pas que cette association dispose, pour l’accomplissement de ses missions, de prérogatives de puissance publique, ni qu'elle soit soumise à un contrôle particulier de la part de l’autorité administrative. Eu égard aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement et en l’absence d’obligations qui lui seraient imposées par une autorité administrative, il n’apparaît pas que l’administration a entendu confier à l'association « Passerelles vers l'emploi » une mission de service public, au sens des dispositions précitées de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. En second lieu, la commission relève qu'au nombre de ses activités, l'association « Passerelles vers l'emploi » assure la gestion d'un refuge, activité présentant un caractère d'intérêt général. La commission rappelle, à cet égard, que selon l'article L214-6 du code rural et de la pêche maritime, un refuge est un établissement à but non lucratif géré par une fondation ou une association de protection des animaux désignée à cet effet par le préfet, accueillant et prenant en charge des animaux soit en provenance d'une fourrière à l'issue des délais de garde, soit donnés par leur propriétaire. La commission précise que lorsqu'une association exploite de façon autonome un refuge, elle ne peut être regardée comme étant chargée par l'administration d'une mission de service public, si elle ne dispose, pour l'exercice de sa mission, d'aucune prérogative de puissance publique et si les conditions d'organisation et de fonctionnement de l'établissement n'ont fait l'objet ni d'une définition précise ni d'un contrôle effectif de la part de la commune, quand bien même d'une part, cette activité fait l'objet d'une déclaration en préfecture conformément à l'article L214-6-1 du même code et est soumise au respect d’un certain nombre de prescriptions techniques, sous le contrôle du préfet et, d'autre part, l'administration participe financièrement à son activité (Conseil d’État, Société protectrice des animaux, 26 février 2013, n° 212943). Compte tenu des éléments d'information portés à sa connaissance, il n’apparaît pas à la commission que l’administration a entendu confier à l'association « Passerelles vers l'emploi » une mission de service public pour la gestion de son refuge, au sens des dispositions précitées de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. La commission en déduit que les documents détenus exclusivement par l'association « Passerelles vers l'emploi », relatifs à la gestion de son refuge, ne constituent pas des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code précité. Elle se déclare, en conséquence, incompétente pour se prononcer sur le point 1) de la demande, s'agissant de registres tenus par cette association. La commission rappelle, en outre que, sous réserve des dispositions du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration qui font obligation à une autorité administrative saisie d’une demande de communication de documents qu’elle ne détient pas de transmettre cette demande à l’autorité susceptible de les détenir, cette loi ne saurait avoir pour effet d'imposer à une telle autorité de solliciter d'un tiers la remise d'un document qui n’est pas en sa possession afin de satisfaire à une demande de communication. La commission relève, en l'espèce, que s'agissant des documents mentionnés aux points 2) à 4), que la demande n'est pas adressée à l'autorité administrative susceptible de les détenir, à savoir la communauté d'agglomération du Grand Guéret, que le demandeur a saisi par ailleurs. Elle ne peut, dès lors, que déclarer la demande irrecevable et renvoyer à son avis n° 20203917 inscrit à la même séance, par lequel elle a constaté que les documents sollicités s'ils existent et en tant qu'il se rapportent à l'activité d'une fourrière, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée.