Avis 20192818 Séance du 19/12/2019

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 mai 2019, à la suite du refus opposé par le maire d'Epernon à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère municipale, de l'ensemble des documents relatifs aux deux projets suivants : 1) le projet de parking des ruelles ; 2) le projet d'aménagement du centre ville. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission, qui a pris connaissance de la réponse du maire d'Epernon à la demande qui lui a été adressée, constate que plusieurs documents relatifs aux deux projets visés dans la demande ont été transmis à Madame X, par courriels des 20 février 2019, 24 juin 2019 et 28 juin 2019. Elle relève cependant que l'intéressée sollicite la communication de l'ensemble des études intéressant ces projets au nombre desquelles celle qui a été adressée à la direction départementale des territoires d'Eure-et-Loir afin de mesurer l'impact du projet mentionné au point 1) de la demande, compte tenu de sa localisation en zone humide, ainsi que les observations qui ont adressées par les services de l'Etat en réponse à cette étude. La commission rappelle, d'une part, que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission rappelle, d'autre part, que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (…. ) ». La commission précise que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l'environnement, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par l'administration s'exerce dans les conditions définies par le titre III du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement. La commission précise, enfin, qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Elle souligne que revêtent un caractère préparatoire l’ensemble des documents qui concourent à l’élaboration d’une décision administrative déterminée et sont inséparables de ce processus. En revanche, si le II de l'article L124-4 du code de l'environnement permet de rejeter une demande portant sur des documents en cours d'élaboration, aucune disposition de ce chapitre ne prévoit la possibilité de refuser l'accès aux documents contenant des informations relatives à l'environnement et s'inscrivant dans un processus préparatoire à l'adoption d'un acte qui n'est pas encore intervenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés. En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités, sous réserve qu'ils soient achevés et qu'ils aient perdu leur caractère préparatoire, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que, s'ils sont annexés à une délibération du conseil municipal, de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. La commission ajoute que parmi ces documents, ceux qui contiennent des informations relatives à l'environnement sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, alors même qu’ils prépareraient une décision administrative future. La commission émet donc, sous les réserves précitées, un avis favorable à la demande. La commission relève enfin, à toutes fins utiles, que la demande porte non sur une consultation, mais sur l’envoi d’une copie des documents. Elle rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code. A cet égard, elle souligne que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.