Avis 20124903 Séance du 10/01/2013

Maître Éric XXX, conseil de Monsieur XXX XXX, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 19 décembre 2012, à la suite du refus opposé par le président de la société de requalification des quartiers anciens (SOREQA) à sa demande de communication des documents suivants : 1) relatifs aux parcelles situées 12 à 16 rue Émile Level à Paris (17ème arrondissement), et portant sur la procédure d’expropriation initiée à l’encontre de son client : a) l’éventuel avis du service des Domaines que la société de requalification des quartiers anciens (SOREQA) aurait consulté préalablement à l'élaboration du dossier de déclaration d'utilité publique portant sur le projet d'aménagement ; b) la délibération du conseil d'administration de la SOREQA en date du 31 mars 2011 autorisant la mise en œuvre d'une procédure préalable à la déclaration d'utilité publique et de cessibilité sur le projet d'aménagement ; c) l'intégralité du dossier d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement, comprenant notamment la notice explicative du dossier de déclaration d'utilité publique, l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser, le plan de situation, et le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; d) le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sur l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement ; e) la lettre que la société SOREQA a adressée au Préfet de Paris en date du 15 mars 2012 demandant la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement sur ces parcelles et la cessibilité de la parcelle située 12 rue Émile Level ; 2) relatifs à la parcelle située 12 rue Émile Level : f) l'intégralité du dossier d'enquête parcellaire portant sur la cessibilité, comprenant notamment un plan parcellaire régulier des terrains, la liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens ; g) le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sur l'enquête parcellaire portant sur la cessibilité ; 3) la délibération du conseil d'administration de la SOREQA en date du 16 mai 2012 agréant la prise de participation de Est-Ensemble et de la ville de Montreuil, conformément à l'article L. 228-24 du code de commerce ; 4) les statuts constitutifs de la SOREQA et ceux actuellement applicables. En l'absence de réponse du président de la SOREQA à la demande qui lui a été adressée, la commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. La commission estime, par conséquent, que, eu égard au caractère entièrement public de leur capital, aux missions qui leur sont confiées, au contrôle exercé par l’administration et à leurs conditions de fonctionnement, les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) et les sociétés publiques locales (SPL), sociétés anonymes de droit commercial, avec lesquelles les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales qui en sont membres peuvent conclure, sans mise en concurrence préalable, des concessions d’aménagement en application respectivement des articles L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales et L. 327-1 du code de l’urbanisme, doivent être regardées comme chargées d’une mission de service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, en ce qui concerne les activités déployées dans le cadre de ces concessions. Par conséquent, la commission estime que les documents visés aux points 1)-b) et 1)-e), qui relèvent des missions de service public de la SOREQA, sont communicables à toute personne en faisant la demande et émet, en ce qui les concerne, un avis favorable. La commission considère qu'en revanche, les documents visés aux points 3) et 4) de la demande, qui concernent le seul fonctionnement interne de la société, ne peuvent être regardés comme produits ou reçus par cette société dans le cadre d'une mission de service public et revêtant le caractère de documents administratifs. La commission se déclare, dès lors, incompétente pour statuer sur ces points. S'agissant des documents relatifs à la déclaration d'utilité publique, la commission rappelle qu'en premier lieu, la procédure en matière de déclaration d'utilité publique est régie par les dispositions des articles R. 11-3 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui organise des modalités particulières d'accès aux documents élaborés dans ce cadre, variant en fonction du type d'enquête engagée et du déroulement de la procédure. Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit, en effet, la mise en œuvre de deux types d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique : une enquête dite de « droit commun », et une enquête portant sur des opérations susceptibles d'affecter l'environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement. La phase administrative précédant une déclaration d'utilité publique comporte quatre périodes distinctes : 1. Avant l'ouverture de l'enquête publique, les documents définis à l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables. 2. Pendant le déroulement de l'enquête publique, il convient de distinguer selon la nature de l'enquête réalisée. Lorsqu'il s'agit d'une enquête dite « de droit commun », les documents du dossier soumis à l'enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R. 11-4 à R. 11-13 de ce code. Aucune disposition du code n'impose en particulier à l'autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d'enquête. Lorsqu'il s'agit d'une enquête entrant dans le champ des articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement, il convient de distinguer, selon la date de publication de l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête. Si celui-ci a été publié avant le 1er juin 2012, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d'enquête publique en vertu de l'article L. 123-8. En revanche, toute personne peut obtenir la communication des informations environnementales qu'il contient, sans que leur caractère préparatoire puisse être opposé. Si l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique a été publié après le 1er juin 2012, la commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L. 123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012 sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique, dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Si les documents qui résultent de cette enquête ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L. 124-1 et suivants du même code. 3. Après la clôture de l'enquête publique et avant l'arrêté préfectoral déclarant l'utilité publique du projet, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. La communication du registre d'enquête ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par le II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. 4. L'arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique rend, quant à lui, communicable l'ensemble des pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire. La commission estime, enfin, que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur établis dans le cadre de la procédure d’enquête parcellaire prévue par les articles R. 11-19 et suivants du code de l’expropriation ne deviennent, dès leur remise à l’autorité compétente après clôture de cette enquête, et avant l’adoption de l’arrêté de cessibilité ou de l'acte déclaratif d'utilité publique intervenant postérieurement à l'enquête parcellaire et valant arrêté de cessibilité, communicables qu’aux intéressés, c’est-à-dire aux propriétaires des parcelles concernées, et à l’expropriant. L'arrêté portant cessibilité, ou la déclaration d’utilité publique valant arrêté de cessibilité rendent, quant à eux, communicables aux intéressés toutes les pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure. En l'espèce, il ressort des éléments en possession de la commission que le projet d'aménagement a été déclaré d'utilité publique par arrêté préfectoral du 19 juin 2012. Elle estime, dès lors, que les documents visés aux points 1)-a), 1)-c), 1)-d) et 2)-g) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sur le fondement de l'article 2 de la loi de 1978. Elle émet un avis favorable sur ces points. En revanche, les documents visés au point 2)-f) ne sont communicables qu'aux personnes faisant l'objet d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, en application du II de l'article 6 de la loi de1978, chacune pour les seules informations qui la concernent et se rapportent aux parcelles qui lui appartiennent, à l'exclusion des noms, adresse, date et lieu de naissance des autres propriétaires, s'il s'agit de personnes physiques. Par suite, ces documents ne sont communicables qu'en tant qu'ils concernent Monsieur XXX et pour ces seules informations uniquement. La commission émet, sous cette réserve, un avis favorable sur ce point de la demande.