Avis 20103106 Séance du 04/11/2010

Monsieur B., pour LexisNexis SA, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 2 juillet 2010, à la suite du refus opposé par le président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de la Drôme à sa demande de communication des éléments contenus dans la base de données constituée par l'association FIRMNET, en vue de les rediffuser à destination de ses clients. Sur la communication : La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission constate que la base de données appelée AEF (« Annuaire des entreprises de France ») a été élaborée par l’association « Firmnet », qui a été créée en 1999 par plusieurs chambres de commerces et d’industrie (CCI) et dont l’objet est « la mise en œuvre de tout dispositif des chambres de commerce et d’industrie utilisant les outils multimédia destiné à accompagner le développement économique des entreprises et des territoires, en particulier la création et le développement d’un portail intitulé « CCI.fr » » et « le développement, la promotion, la gestion et la commercialisation de systèmes de banques de données inter-consulaire ou de tout autre moyen de diffusion automatisée de l’information en matière de fichiers d’entreprises nationaux ou internationaux ». Sont membres de l’association, 137 CCI, les associations constituées entre elles ainsi que des personnes physiques. Les CCI occupent 12 des 14 sièges du conseil d’administration, dont le président est nécessairement un président ou ancien président d’une CCI. La commission relève ensuite que la base de données résulte de la compilation des informations que les CCI partenaires de Firmnet, produisent et reçoivent dans le cadre de leur mission de « centre de formalité des entreprises » en application de l’article L. 711-3 du code de commerce dans sa rédaction résultant de la loi du 23 juillet 2010, lequel dispose que : « Sous réserve de l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'information, aux fichiers et aux libertés [loi CNIL], les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France créent et tiennent à jour des bases de données économiques des entreprises de leur circonscription nécessaires à leurs missions. ». La commission déduit de l’ensemble de ces éléments que l’association FIRMNET, à laquelle plusieurs CCI ont confié la mission d’intérêt général qui leur est en principe dévolue, de développer la connaissance du tissu entrepreneurial français, doit être regardée comme une personne privée chargée d’une mission de service public, au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Les documents qu’elle produit ou détient dans le cadre cette mission revêtent par conséquent un caractère administratif. La commission relève toutefois que l’article L. 711-3 du code de commerce dispose que : « Les informations recueillies par les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France à l'occasion de l'exercice de leur mission de centre de formalités des entreprises ne peuvent être conservées et communiquées que pour les besoins de cette mission ainsi que pour identifier et contacter les entreprises de leur circonscription. Les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Ile-de-France peuvent communiquer à tout intéressé, à titre gratuit ou onéreux, des listes catégorielles de ces entreprises. Toutefois, cette faculté ne les autorise pas à communiquer à titre gratuit ou onéreux des relevés individuels d'informations recueillies en leur qualité de centre de formalités des entreprises ». Dès lors qu’il résulte de ces dispositions que les CCI ne sont pas soumises à une obligation de communication des données qu’elles collectent mais une simple faculté et qu’elles sont autorisées dans ce cadre à communiquer des informations susceptibles de relever du secret industriel et commercial des entreprises, la commission considère que la base de données mise en œuvre par l’association Firmnet ne relève pas de la loi du 17 juillet 1978 mais est exclusivement soumise au régime de communication mis en place par les dispositions particulières de l’article L. 311-7 du code du commerce. La commission se déclare en conséquence incompétente pour se prononcer sur la demande en tant qu’elle porte sur la communication de la base de données détenue par l’association FIRMNET. Sur la réutilisation : La commission rappelle qu'il résulte de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978 que les informations contenues dans des documents administratifs constituent des informations publiques soumises aux règles de réutilisation du chapitre II lorsque leur communication " constitue un droit " en vertu du chapitre Ier du Titre Ier de la même loi ou d'une autre disposition législative, ou lorsqu'elles ont fait l'objet d'une diffusion publique. La directive européenne 2003/98/CE du 17 novembre 2003, dont ces dispositions assurent la transposition, précise en son article 1er que son champ d'application n'inclut pas les " documents qui, conformément aux règles d'accès en vigueur dans les Etats membres, ne sont pas accessibles " et les " cas dans lesquels, conformément aux règles d'accès, les citoyens ou les entreprises doivent démontrer un intérêt particulier pour obtenir l'accès aux documents ". La commission en déduit que les règles prévues au chapitre II du titre Ier de cette loi ne s'appliquent qu'aux informations dont la communication constitue un droit pour toute personne, en application d'une disposition législative, et non à celles qui ne sont accessibles qu'à certaines personnes à raison de leur qualité ou de leur intérêt. En l'espèce, il résulte des dispositions de l’article L. 711-3 du code du commerce que l’accès à la base de données de l’association FIRMNET ne constitue pas un droit pour toute personne, mais seulement une possibilité. La commission constate ensuite que la base de données est consultable gratuitement sur le site CCI.fr et que celles-ci sont également accessibles par téléchargement (avec un maximum de 100 000 établissements), ou par envoi d’un support informatique, notamment par CD-Rom, en contrepartie du paiement d’une somme de 0,14 centime par établissement concerné. Dès lors que la base de données n'est pas intégralement téléchargeable en ligne gratuitement, la commission estime qu'elle ne peut être regardée comme ayant fait l'objet d'une telle diffusion publique. La commission considère par conséquent que la base de données ne comporte pas des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, dont la réutilisation serait soumise au chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978. La commission ne peut, dès lors, que se déclarer incompétente.