Conseil 20227586 Séance du 12/01/2023

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 12 janvier 2023, votre demande de conseil relative au caractère communicable des documents relatifs à des travaux réalisés dans votre commune : plans, appel d'offres, financement, factures, etc. Eu égard à la généralité de votre demande, la commission vous indique, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Elle considère ainsi, par exemple, que le budget prévisionnel de ces travaux, la répartition prévisionnelle des coûts, le cas échéant, entre la commune et d’autres collectivités ou organismes de l’État, sont des documents communicables dès lors qu’ils existent. La commission vous rappelle, en second lieu, qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. Il résulte en effet de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n°375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication. Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. Sont également communicables les pièces constitutives du dossier de consultation des entreprises (règlement de consultation, cahier des clauses administratives particulières, cahier des clauses techniques particulières, etc.). En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité concurrentiel et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi de l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ainsi que du mémoire technique, qui ne sont, de fait, pas communicables aux tiers. Revenant sur sa doctrine antérieure, la commission a également précisé dans son conseil n° 20221455 du 21 avril 2022, qu’il en va aussi désormais ainsi des factures, bons de commande, états d’acompte, décomptes et autres pièces établies dans le cadre de l’exécution d’un marché public, qui ne sont communicables qu'après occultation des prix unitaires ou de la décomposition du prix forfaitaire, susceptibles, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé. L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas. En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants : - les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ; - dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres), les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises. La commission précise enfin que si la liste des entreprises ayant participé à la procédure est librement communicable, en revanche les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables. La commission vous précise également, en troisième lieu, s’agissant plus spécifiquement de votre demande concernant les plans des travaux, que les documents produits et reçus par l’administration en matière d’autorisations individuelles d’urbanisme, telles que les permis de construire, sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. En vertu du principe de l’unité du dossier, le droit à communication s’applique à tous les documents qu’il contient, qu’ils émanent du pétitionnaire ou aient été élaborés par l’administration. Elle ajoute que l’article L311-4 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Les documents administratifs sont communiqués ou publiés sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique. » Dans sa décision du 8 novembre 2017 n° 375704, le Conseil d’État a jugé que cette disposition implique, avant de procéder à la communication de documents administratifs grevés de droits d’auteur n'ayant pas déjà fait l'objet d'une divulgation au sens de l'article L121-2 du code de la propriété intellectuelle, de recueillir l'accord de leur auteur. La commission en déduit qu’il vous appartient par conséquent de déterminer, pour l’application de l’article L311-4 du code des relations entre le public et l’administration, si les plans concernés peuvent être considérés, en toute ou partie, comme une œuvre de l’esprit protégée par des droits d’auteur et s’ils ne peuvent donc être communiqués qu’après autorisation de son auteur. La commission souligne que des stipulations en ce sens sont fréquemment insérées dans les contrats de travaux, ce que la commission encourage afin de prévenir toute difficulté. Dans l’hypothèse où le contrat ne comporterait aucune stipulation de cette nature, il vous est rappelé qu'aux termes de l'article L112-2 du code de la propriété intellectuelle : « Sont considérés notamment comme œuvres de l'esprit au sens du présent code : 1° Les livres, brochures et autres écrits littéraires, artistiques et scientifiques ; (...) 12° Les plans, croquis et ouvrages plastiques relatifs à la géographie, à la topographie, à l'architecture et aux sciences ; (…) ». Constituent ainsi une œuvre d'architecture, les plans, les dessins, les études et les bâtiments considérés comme la reproduction des plans ou des maquettes (Cass. 1re civ., 8 janv. 1980, n° 78-12998: Bull civ. n° 17). En outre, pour être protégées par des droits de propriété intellectuelle, la jurisprudence exige que les œuvres de l’esprit se caractérisent par une certaine originalité, en ce qu’elles font apparaître l’empreinte, le style ou encore la personnalité de leur auteur, ou encore l’apport ou l’effort intellectuel de ce dernier. A titre d'exemple, le Conseil d’État, avant l'entrée en vigueur de la loi du 17 mai 2011 qui a transféré la compétence en matière de responsabilité extra-contractuelle à l'ordre judiciaire (Tribunal des conflits, 7 juill. 2014, n° 3955, X c/ Département de Meurthe-et-Moselle, publié au Recueil Lebon), a exclu l'exercice du droit au nom, composante du droit moral, s'agissant de la rénovation intérieure des ailes Est et Ouest de la préfecture du Morbihan, qui a consisté en une consolidation des charpentes et planchers et un réaménagement des bureaux, qui ne présentait pas un caractère suffisamment original pour permettre à l'architecte mandataire du groupement chargé par le département du Morbihan de la maîtrise d'œuvre de cette rénovation de se prévaloir des dispositions précitées pour exiger que son nom fût inscrit sur la façade de la préfecture (CE, 6 mai 1988, X, n° 78833, mentionné aux Tables du Recueil Lebon). La commission vous rappelle enfin, en dernier lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. La commission considère donc, en définitive, que les documents que vous mentionnez dans votre demande sont, sous ces réserves et dans ces conditions, communicables.