Avis 20226013 Séance du 03/11/2022

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 octobre 2022, à la suite du refus opposé par le président de X à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, de la copie de la promesse de vente signée entre X et la société X en date du 29 décembre 2017, relative au projet de zone d’aménagement concerté (ZAC) sur le territoire de Ferney‐Voltaire. La commission, qui a pris connaissance de la réponse du président de X, rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle également qu'aux termes de l'article L300-4 du code de l'urbanisme, « L’État et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation (…) / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession ». La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. La commission estime, par conséquent, qu’eu égard au caractère entièrement public de leur capital, aux missions qui leur sont confiées, au contrôle exercé par l’administration et à leurs conditions de fonctionnement, les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) et les sociétés publiques locales (SPL), sociétés anonymes de droit commercial, avec lesquelles les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales qui en sont membres peuvent conclure des concessions d’aménagement en application respectivement des articles L1531-1 du code général ces collectivités territoriales et L327-1 du code de l’urbanisme, doivent être regardées comme chargées d’une mission de service public au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, en ce qui concerne les activités déployées dans le cadre de ces concessions. Dès lors les documents qu’elles produisent ou reçoivent sont, lorsqu’ils se rapportent à cette mission, des documents administratifs soumis au droit d’accès ouvert par le livre III du même code. La commission précise enfin que depuis son avis n° 20184019 du 7 février 2019, elle estime que si, en principe, les actes notariés et d'état civil ne revêtent pas le caractère de documents administratifs entrant dans le champ d'application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (CE, 9 février 1983, X, n° 35292, rec. p. 53), devenu article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, elle considère désormais que la seule circonstance qu'une convention soit passée en la forme authentique ne saurait la soustraire au droit d'accès prévu par ce code et que lorsqu'une convention passée en la forme authentique a, d'une part, pour co-contractante une administration au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et a, d'autre part, un objet en rapport direct avec l'exercice de missions de service public ou en relation avec la gestion du domaine privé de l'État ou d'une collectivité territoriale, à laquelle s'appliquent, aux termes de l'article L300-3 du code des relations entre le public et l'administration issu de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016, les titres Ier, II et IV du livre III du même code, cette convention entre dans les prévisions de ce code, dans la mesure qu'il détermine. En l'espèce, la commission considère que la promesse de vente sollicitée, qui doit être regardée comme un document administratif, relève de la mission de service public de X. Elle estime que ce document est communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par le secret des affaires, en application des articles L311-1 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.