Avis 20222366 Séance du 23/06/2022

Maître X, conseil de X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 avril 2022, à la suite du refus opposé par la préfète de la Mayenne à sa demande de copie des documents suivants: 1) l'arrêté préfectoral du 10 juillet 2014 portant sur l'autorisation d'exploiter un effectif déterminé de volailles ; 2) l'arrêté préfectoral du 8 août 2016 portant sur l'autorisation d'exploiter un effectif déterminé de volailles ; 3) les deux derniers rapports d'inspection au titre des ICPE ; 4) les deux derniers rapports d'inspection au titre de la protection animale. En premier lieu, en l'absence de réponse de la préfète de la Mayenne à la date de sa séance, la Commission estime que les arrêtés préfectoraux mentionnés aux points 1) et 2) de la demande sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable à la demande sur ces points. En deuxième lieu, s’agissant du point 3), la Commission estime que les constatations faites lors d'inspection par les services de contrôle des installations classées ainsi que les rapports établis à la suite de ces visites comportent des informations relatives à l’environnement ainsi que, le cas échéant, des informations relatives à des émissions de substance dans l'environnement. Elle rappelle que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement. La Commission souligne ensuite qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement » que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elles comporteraient des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée. La Commission précise que si, en vertu de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, sont en principe exclus provisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative, jusqu'au jour où cette décision intervient, et que le II de l'article L124-4 du code de l'environnement permet de rejeter une demande portant sur des documents en cours d'élaboration, aucune disposition de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement ou de ce chapitre, qui en assure la transposition, ne prévoit, en revanche, la possibilité de refuser l'accès aux documents qui s'inscrivent dans un processus préparatoire à l'adoption d'une décision administrative qui n'est pas encore intervenue, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés et que la demande est formulée dans le cadre de la recherche d'informations relatives à l'environnement. Elle rappelle également qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte. En l’espèce, la Commission, qui n'a pas pris connaissance des documents sollicités, émet un avis favorable à la demande, selon les modalités qui viennent d'être rappelées, en fonction de la nature des informations qu'ils contiennent. En troisième et dernier lieu, s’agissant du point 4), la commission précise que les rapports d’inspection intervenus en matière de protection animale et de pharmacie vétérinaire ne relèvent pas du régime de l'accès à l'information environnementale. Elle estime qu'ils constituent des documents administratifs en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, le cas échéant, des secrets protégés par l'article 311-6 de ce code, notamment de l'occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d'une personne, y compris une personne morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, ce qui doit, en principe, conduire à l'occultation des mentions faisant état de non conformités. Elle précise également que, ainsi qu'il a été rappelé, les documents préparatoires à une décision administrative sont en principe exclus provisoirement du droit d'accès défini par le livre III du code des relations entre le public et l'administration aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Revenant sur sa doctrine antérieure (conseil n° 20080116 du 10 janvier 2008, avis n° 20131868 du 25 avril 2013 et avis n° 20132465 du 26 septembre 2013), la commission estime qu'en matière de police administrative, le caractère préparatoire d'un rapport d'inspection s'apprécie désormais, lorsqu'il appelle une action de l'administration, au regard de la décision par laquelle l'administration décide d'engager une procédure à l'encontre de la personne contrôlée, généralement une mise en demeure, qui concrétise une décision administrative faisant grief, et non plus à l'issue de la procédure ouverte par cette décision. En l’espèce, la Commission émet donc un avis favorable à la demande en son point 4), sous ces réserves.