Avis 20221174 Séance du 31/03/2022

Madame X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 février 2022, à la suite du refus opposé par le ministre de l'économie, des finances et de la relance à sa demande de communication de tous les documents sur tous types de support (documents papiers et numériques, e‐mails avec des parties internes et externes incluant les pièces jointes, ainsi que les messages textos, les messages WhatsApp, Signal et autres messageries employées dans le cadre professionnel, les notes prises lors d’appels téléphoniques, la liste des réunions avec les minutes détaillées et toutes autres traces écrites liées à ces réunions, les documents préparatoires à ces réunions, et rédigés à l’issue de ces réunions, procès‐verbaux, rapports) concernant le travail du gouvernement français sur « France Relance » et sur le « Plan national de relance et de résilience » (PNRR) et sa mise en place, depuis le 1er mars 2020, comprenant : 1) tous les documents échangés entre le gouvernement et la Commission européenne depuis le 1er mars 2020, ainsi qu’avec la représentation permanente de la France auprès de la Commission européenne ; 2) tous les documents liés à « France Relance » et au « PNRR » échangés entre les différents ministères, incluant Bercy, la direction générale des entreprises, le Trésor, le secrétariat général des affaires européennes, Matignon, le ministère des affaires étrangères, le ministère de la transition écologique, le ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, incluant les échanges entre les cabinets, groupes de travail et services dédiés ; 3) tous les documents échangés entre le gouvernement et le Parlement européen depuis le 1er mars 2020 ; 4) tous les documents échangés avec les organisations professionnelles, sectorielles et patronales, associations, syndicats, régions, et autres parties, dans le cadre de « France relance » et du « PNRR » incluant notamment le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), l’Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM ; mine‐métallurgie), la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), le Syntec, l’Association française des entreprises privées (AFEP), le Mouvement des entreprises de taille intermédiaire (METI), l’Union française de l’électricité, le Gimelec, la Fédération Française de l’assurance, France Gaz Renouvelables, l’Association Française du Rail, Croissance Plus, France Industrie, la Fédération française du bâtiment, l’UNICEM, la Fédération bancaire française, le groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales (GIFAS), l’Association Française Indépendante de l'Électricité et du Gaz, Paris Europlace, France Hydrogène ; 5) tous les documents échangés avec des entreprises publiques et privées, dans le cadre de « France relance » et du « PNRR », dont notamment X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X ; 6) tous les documents échangés avec des cabinets de conseil et d’avocats, dans le cadre de France relance et du PNRR, dont, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X ; 7) les documents décrivant les critères et conditions à remplir pour bénéficier du plan tels que définis par le gouvernement français ; 8) les documents décrivant les réformes engagées par la France pour accompagner le « PNRR ». En ce qui concerne les points 1) à 6) : La Commission, qui a pris connaissance de la réponse du ministre de l'économie, des finances et de la relance, rappelle que le droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne contraint pas l'administration à effectuer des recherches pour répondre à une demande et que les administrations ne sont pas tenues de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 sept. 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon c/ X, req. n° 56543, Lebon 267 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, req. n° 83477). Elle estime ainsi irrecevables les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021). En l'espèce, la Commission estime que l'imprécision et la généralité de la formulation de ces points de la demande, tant par leur étendue que par leur libellé, ne mettent pas l'administration en mesure d'identifier précisément et sans recherche approfondie, les documents susceptibles d'y répondre. En effet, s'agissant de l'ensemble des points, ils visent indistinctement les documents de toute nature échangés, sans d'ailleurs de précision de cadre ou de contexte, et leur objet porte indistinctement sur le travail du gouvernement français sur « France Relance » et sur le « Plan national de relance et de résilience » (PNRR) et sa mise en place, sans précision quant à une action ou un item particulier. S'agissant du point 2), il a trait indistinctement à l'ensemble des services et niveaux hiérarchiques, incluant les cabinets, des ministères composant le gouvernement, ainsi que des services du Premier ministre. S'agissant des points 4) à 6) de la demande, ils ne spécifient pas les administrations impliquées dans les échanges, ni les organismes sollicités en se référant, sans autre précision, aux "organisations professionnelles, sectorielles et patronales, associations, syndicats, régions, et autres parties, dans le cadre de « France relance » et du « PNRR »", aux "entreprises publiques et privées, dans le cadre de « France relance » et du « PNRR »" et aux "cabinets de conseil et d’avocats, dans le cadre de France relance et du PNRR" et ne produisant qu'une liste non exhaustive. La Commission considère en conséquence que ces points de la demande sont irrecevables et invite le demandeur, s'il le souhaite, à le préciser auprès de l'administration. Elle relève, à cet égard des observations du ministre de l'économie, des finances et de la relance, qu'une suite favorable aurait été accordée à des demandes ultérieures de Madame X circonscrites et plus précises de communication de documents se rapportant à « France Relance » et au « plan national de relance et de résilience » (PNRR). La Commission indique, au demeurant, qu'elle ne peut que se déclarer incompétente pour connaître des points 1) et 3) de la demande en tant qu'ils portent sur des documents émanant des institutions européennes. En effet, elle rappelle que si les documents émanant des institutions ou organes européens reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission, constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions de l’article 5 du règlement n°1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission soumettent les documents des institutions de l’Union européenne à un régime de communication unique, découlant exclusivement de ce règlement. Elle considère ainsi que si, aux termes de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions du règlement n° 1049/2001 font obstacle à l'application des conditions d'accès prévues par ce livre, y compris lorsqu'ils sont détenus par les administrations françaises. Or, la Commission d'accès aux documents administratifs émet, au terme de l'article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration, des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier de ce code. Elle relève, par ailleurs, qu'elle n'a pas été rendue compétente pour connaître du règlement n°1049/2001 par l'article L342-2 du même code qui prévoit que la commission est également compétente pour connaître des questions relatives au droit d’accès à des documents administratifs résultant de textes spéciaux. Elle en déduit dès lors, selon une doctrine constante, qu'elle n'est pas compétente pour connaître des refus de communication des documents émanant d'une institution européenne détenus par les administrations mentionnées à l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. En ce qui concerne les points 7) et 8) : La Commission comprend, compte tenu de leur formulation, que ces points de la demande ne visent que les documents formalisant les critères et conditions à remplir pour bénéficier du plan tels que définis par le gouvernement français, s'agissant du point 7), et ceux comprenant une présentation des réformes engagées par la France pour accompagner le « PNRR », s'agissant du point 8), et non tous les documents - quels que soit leur support - y afférents, demande qui serait d'ailleurs imprécise et donc irrecevable. La Commission estime que ces documents, s'ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces points.