Avis 20217321 Séance du 13/01/2022

Madame X, pour la section X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 8 décembre 2021, à la suite du refus opposé par le maire du Luc-en-Provence à sa demande de copie, par voie dématérialisée, des documents suivants : 1) l'organigramme hiérarchique comportant le nom de l'ensemble des personnels de la commune ; 2) les fiches de poste actualisées, datées et signées, de l'ensemble des agents, notamment des responsables hiérarchiques suivants : a) DRH - X ; b) Hygiène et sécurité - X ; c) Finances et contrôle de gestion - X ; d) Commande publique/Assurances - X ; e) Télécommunication et informatique - X ; f) Proximité et attractivité - X ; g) Accueil-Etat civil - non précisé sur l'organigramme présenté au comité technique (CT) ; h) Tradition et patrimoine - Animation du centre-ville - X ; i) Soutien à l'économie locale et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) - Formation - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; j) Culture - X ; k) Festivités - Expositions - X ; l) Cinéma - X ; m) Ecole de musique - X ; n) Bibliothèque - Cyber Base - X ; o) Education sports et jeunesse - X ; p) Education/Animation - X ; q) Logistique - X ; r) Guichet unique - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; s) Entretien restauration - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; t) Sports et Jeunesse - X ; u) Sports - X ; v) Vie associative - X ; w) Equipements sportifs - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; x) Jeunesse - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; y) Sécurité et tranquillité publique - X ; z) Action sociale et CCAS - X ; aa) Solidarité - X ; bb) Parentalité-PRE-CLAS - non précisé sur l'organigramme présenté au CT ; cc) Petite enfance - X ; dd) Centre de vaccination - X ; ee) Centre technique municipal - JX ; ff) Entretien et espaces verts - X ; gg) Grands travaux - X ; hh) Eau et assainissement - X ; ii) Urbanisme - X ; 3) l'arrêté de mise à disposition auprès du CCAS, accompagné de la convention subséquente, de Monsieur X, Madame X, Madame X, Monsieur X ; 4) l'arrêté de mise à disposition auprès de la ville, accompagné de la convention subséquente, de Monsieur X, Madame X, Madame X, Madame X ; 5) la liste des personnels titulaires et contractuels du centre communal d'action sociale (CCAS) comportant leur grade, échelon, indice de rémunération ; 6) les fiches de paie des personnels titulaires, stagiaires, et contractuels de la ville et du CCAS avec mention du statut, de la date d'entrée, du grade, de l'échelon, de l'indice de traitement, de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), des indemnités de sujétions, du supplément familial, des primes liées à la manière de servir, des primes pour travaux supplémentaires, du taux d'imposition ; 7) les tableaux d'avancement de grade établis au titre de l'année 2021 pour l'ensemble des filières ; 8) modalités de consultation des documents suivants : a) le recueil des actes administratifs relatifs aux délibérations, arrêtés règlementaires et décisions du maire ; b) le registre des arrêtés individuels relatifs à la carrière des agents (régime indemnitaire, sanctions disciplinaires). La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents. Elle prend note des observations du maire du Luc-en-Provence mais constate que l'ensemble des documents demandés n'a pas été transmis au demandeur et, en tout état de cause, ne s'estime pas à même de s'assurer de la réalité de cette transmission. Elle relève, d'une part, que certains documents demandés n'existent pas, notamment relatifs à la mise à disposition de Madame X, Madame X et Monsieur X. Elle ne peut que déclarer sans objet la demande d'avis dans cette mesure. Elle précise, d'autre part, au vu des observations transmises, qu'un document inachevé ne peut pas faire l'objet d'une mesure de communication. Elle ne peut qu'émettre un avis défavorable dans cette mesure. En premier lieu, la commission estime que les documents administratifs mentionnés aux points 1) et 2) s'ils existent en l'état ou peuvent être établis par un traitement automatisé d'usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ces points. En deuxième lieu, la commission estime que les documents administratifs mentionnés aux points 3) et 4) s'ils existent en l'état ou peuvent être établis par un traitement automatisé d'usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et, le cas échéant de l'article L2121-26 du code général des collectivité territoriale, sous réserve des éventuelles mentions protégées par le secret de la vie privée. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ces points. En troisième lieu, la commission indique qu’une liste des agents d'un établissement public qui ne fait apparaître que les noms, prénoms, grade et affectation constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu’elle est susceptible d’être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant. La commission précise qu'elle considère de manière constante que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Les fonctions et le statut de ces personnels justifient toutefois que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de l’affectation et du grade des agents ou encore de l'indice du traitement. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents au nombre desquelles figure l’adresse électronique professionnelle individuelle ou révélant une appréciation portée sur eux ne sont pas communicables à des tiers en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc sous ces réserves un avis favorable à la communication du document visé au point 5) de la demande. En quatrième lieu, la commission indique que les fonctions et le statut des fonctionnaires et agents publics justifient que certaines informations de leurs bulletins de paie soient communicables à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Ce droit de communication s'exerce toutefois dans les réserves résultant de l'article L311-6 de ce même code. Ainsi, la commission considère que les composantes fixes de la rémunération (par exemple, l'indice du traitement, la nouvelle bonification indiciaire ou encore les indemnités de sujétion) sont en principe communicables mais que doivent en revanche être occultées préalablement à toute communication les éléments figurant sur les bulletins de paie qui seraient liés à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), ceux qui seraient liés à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement) ou encore ceux qui sont relatifs à ses horaires de travail (indemnités et heures supplémentaires). Dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, le montant total des primes versées ou le montant total de la rémunération doivent également être occultés lorsque ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. En outre, dans le cas où le montant total de la rémunération doit être occulté, les rubriques de paye qui permettraient, par une opération simple, de reconstituer ce montant, telles que les montants de cotisations sociales ou les cumuls de paie, doivent également faire l'objet d'une occultation. La commission souligne également que le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. Enfin, s'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paye des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission considère que la mention du taux d'imposition doit faire l'objet d'une occultation en application du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Il en va de même pour les mentions, qui ne sont que la conséquence arithmétique de l'application de ce taux, du montant qui aurait été versé au salarié en l'absence de retenue à la source, du montant de l'impôt prélevé et du montant net à payer. Par conséquent, la commission émet un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point 6) sous réserve de l'occultation des éventuelles mentions relevant de la protection de la vie privée (date de naissance, adresse personnelle, etc) ou faisant apparaître une appréciation portée sur les intéressés. En cinquième lieu, la commission rappelle que les tableaux d’avancement et listes d’aptitude, qu’ils concernent des promotions de grade ou d’échelon, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, même lorsque l’ordre dans lequel les agents doivent être promus apparaît. Ils ne sont, en effet, pas au nombre des documents par lesquels il est porté une appréciation ou un jugement de valeur sur des personnes physiques au sens des dispositions de l'article L311-6 du même code (avis CADA n° 20123835 du 22 novembre 2012). Il en va différemment de la liste des agents proposés à l'avancement par l'employeur en fonction non pas de règles statutaires, mais de critères de sélection propres, qui révèle une appréciation sur la manière de servir de ces agents ou comporte des informations dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée de ceux-ci. Ce document n'est dès lors communicable qu'aux intéressés, chacun pour ce qui les concerne. La commission émet donc un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point 7) sous les réserves précitées. La commission rappelle ensuite que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point 8) de la demande, qui porte en réalité sur des renseignements. Enfin elle rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.