Avis 20217284 Séance du 13/01/2022

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 novembre 2021, à la suite du refus opposé par le président du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable de la Fontaine à sa demande de communication des éléments suivants relatifs aux agents du syndicat : 1) le type de contrat de travail ; 2) leur rémunération. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable de la Fontaine a indiqué à la commission, par un courrier en date du 4 janvier 2022, qu'eu égard au risque d'atteinte à la vie privée des agents concernés, il souhaiterait obtenir la réglementation et la jurisprudence en vigueur avant de prendre une décision sur la transmission des documents demandés. La commission rappelle, à titre liminaire, que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. En revanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, n° 56543, Recueil p. 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). La commission précise que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de cet article, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant. Il n’en va autrement que lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne pouvant alors être regardé comme constituant un document administratif existant. Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (Conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013). Par ailleurs, ainsi que l’a jugé le Conseil d’État, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose sont regardés comme des documents administratifs existants, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable (CE 13 novembre 2020, n° 432832, Lebon T). La commission estime, en application de ces principes, que les informations sollicités, qui s’apparentent à une demande de renseignement, présentent le caractère de document administratif, au sens du code des relations entre le public et l’administration, à condition d’être matérialisées dans un document existant ou susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, ou de pouvoir être obtenues par une extraction de base de données sans faire peser sur l’autorité saisie une charge de travail déraisonnable. Sous ces réserves, la commission estime que l’information mentionnée au point 1) de la demande est librement communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 de ce code. Concernant le point 2), sous réserve que les agents concernés ne soient pas employés par contrat de droit privé, auquel cas elle serait incompétente, la commission rappelle que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Ainsi, s'agissant des éléments de rémunération, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement), ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. Il en va de même, pour le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. Le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. Sous ces réserves et dans cette mesure, la commission émet un avis favorable à la demande en son point 2).