Avis 20215545 Séance du 25/11/2021

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 3 septembre 2021, à la suite du refus opposé par le maire de Kerprich-aux-Bois à sa demande de communication, à la suite d'une première consultation partielle, par consultation sans avis de passage ou par remise de copies papier ou numérique, des documents suivants : 1) les comptes administratifs de 2019 et 2020 de tous les budgets ; 2) les comptes de gestion de 2019 et 2020 de tous les budgets ; 3) les budgets primitifs de 2019, 2020 et 2021 de tous les budgets ; 4) les décisions modificatives, de 2020 à maintenant, de tous les budgets ; 5) les tableaux d'amortissement de l'intégralité des emprunts en cours de tous les budgets ; 6) l'intégralité des bordereaux de mandats et des mandats, ainsi que les pièces justificatives des mandats de 2020 et 2021 de tous les budgets ; 7) l'intégralité des bordereaux de titres, des titres, ainsi que les pièces justificatives des titres de 2020 et 2021 de tous les budgets ; 8) les fiches de paie de l'intégralité des élus rémunérés et des agents communaux, selon les articles L2121‐26, L3121‐17, L4132‐16, L5211‐46, L5421‐5, L5621‐9 et L5721‐6 du code général des collectivités territoriales (CGCT), occultées des mentions comportant des appréciations d’ordre individuel sur des agents ou susceptibles de porter atteinte à la vie privée de personnes physiques nommément désignées ou facilement identifiables ; 9) le listing des attributions des subventions de tous les budgets selon l’article 10 de la loi n° 2000‐321 du 12 avril 2000 ainsi que les budgets et les comptes des organismes privés subventionnés par des fonds publics ; 10) le règlement et le contrat du lotissement ; 11) les statuts des associations déclarées, qui comportent les mentions énumérées à l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 (titre et objet de l’association, siège de ses établissements, noms, professions, domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration) ; 12) le registre des délibérations et des arrêtés ; 13) le registre de l'urbanisme. 1. La commission, qui a pris connaissance de la réponse du maire de Kerprich-aux-Bois, rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable à la communication des documents visés aux points 1) à 7) et 12), sous réserve qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une diffusion publique. 2. S’agissant des points 8) et 10), la commission relève que les demandes sont formulées de manière très large. Elle ne comporte en effet, s’agissant du point 8) aucune borne temporelle. Le point 10) ne permet pas, quant à lui, d’identifier précisément le document demandé. La commission estime que ces demandes sont imprécises. Elle les déclare, dès lors, irrecevables et invite la demanderesse, si elle le souhaite, à adresser de nouvelles demandes plus précises au maire de Kerprich-aux-Bois. 3. La commission rappelle que le 7ème alinéa de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 prévoit que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qu’il doit conclure avec l’autorité administrative qui attribue la subvention dépassant un certain seuil, et le compte rendu financier de la subvention, doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet ainsi un avis favorable à la communication des documents sollicités au point 9). 4. La commission rappelle ensuite qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : « Toute association qui voudra obtenir la capacité juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration (...) ». L'article 2 du décret du 16 août 1901, pris pour l'application de la loi du 1er juillet 1901, prévoit que : « toute personne a droit de prendre communication sans déplacement, au secrétariat de la préfecture ou de la sous-préfecture, des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction. Elle peut même s'en faire délivrer à ses frais expédition ou extrait ». La commission estime qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'accès prévu par l'article 2 du décret du 16 août 1901 ne peut s'exercer qu'à l'égard des seules informations des statuts qui sont énumérées à l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et qui doivent ainsi obligatoirement y figurer. Le caractère communicable des autres informations que contiendraient les statuts doit s'apprécier sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l’administration, notamment son article L311-6, qui proscrit la communication aux tiers des informations intéressant la vie privée de personnes physiques identifiables, et, le cas échéant, celui d'autres textes garantissant un droit d'accès particulier, sans que les dispositions particulières du décret du 16 août 1901 y fassent obstacle. La commission considère, par suite, qu'il appartient à l'autorité administrative, saisie par des tiers d'une demande de communication portant sur les statuts d'associations déclarées, de procéder à la communication de ces statuts après occultation des mentions mettant en cause la vie privée au sens de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, telles que la date et le lieu de naissance des personnes nominativement désignées ou aisément identifiables. Elle émet, sous cette réserve, un avis favorable à la communication des documents visés au point 11). 5. La commission rappelle enfin que le registre des demandes d'autorisations d'urbanisme, qu'il soit informatisé ou non, est un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que les adresses qui y figurent soient celles des lieux de construction et non des pétitionnaires, ces dernières constituant des mentions couvertes par le secret de la vie privée qui devraient alors être occultées. Par ailleurs, les demandes contenues dans ce registre sur lesquelles l'administration n'a pas encore statué doivent également être occultées dans la mesure où elles revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas communicables. La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication du document visé au point 13). 6. Enfin, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne. Il ne lui appartient de se substituer à l’administration dans la mise en œuvre de ce droit d'accès. Hormis le cas des demandes abusives, la commission souligne que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies ou, le cas échéant, la numérisation et la mise en ligne des documents, afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. La commission souligne, par ailleurs, que la consultation sur place peut être envisagée dans trois hypothèses : premièrement, si le demandeur a choisi cette option, deuxièmement, s’il n’a exprimé aucun choix en faveur des modalités prévues aux 2° à 4° de l’article précité, ou, troisièmement, si, en raison de la circonstance que la demande porte sur une copie de documents volumineux, des modalités particulières de consultations sur place ont été aménagées avec le demandeur en accord avec lui, notamment afin qu'il puisse opérer une sélection des éléments dont il pourra obtenir copie (sur ce dernier point, avis n° 20072317 du 21 juin 2007). En ce qui concerne les horaires de consultation, il est possible, en fonction de la taille de la commune et des moyens matériels et humains dont elle est dotée, notamment eu égard au nombre des agents administratifs (CE 28 oct. 1987, n° 70775), de déterminer des plages horaires et des jours précis durant lesquels la consultation pourra avoir lieu, sous réserve de ne pas porter une atteinte excessive au droit d'accès. La commission précise qu’en fonction de la nature des pièces demandées et de leur volume, un calendrier de consultation peut être aménagé avec le demandeur, au besoin en faisant appel au personnel administratif d’autres services lorsque la secrétaire de mairie ne peut être présente. En l’espèce, compte tenu de ses moyens humains et matériels et du volume des documents demandés, la commune de Kerprich-aux-Bois est fondée à subordonner la consultation des documents à une prise de rendez-vous, sous réserve toutefois que la plage horaire proposée soit suffisamment étendue.