Avis 20211401 Séance du 15/04/2021

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 février 2021, à la suite du refus opposé par le président du Conseil départemental de l'Hérault à sa demande de communication, à la suite d'une première transmission incomplète, des éléments suivants permettant de justifier les redevances de réutilisation des informations publiques du conseil départemental, fixées dans ses délibérations du 15 octobre 2013 et du 26 juin 2017 : 1) la délibération du conseil départemental du 15 octobre 2013 ayant adopté le règlement de réutilisation des données publiques des archives départementales, la licence de réutilisation des informations publiques et la grille tarifaire associée ; 2) l'ensemble des documents contractuels constitutifs du ou des marché(s) public(s) de numérisation des archives conclus par le département pour les années 2002 à 2016 incluse, dont les documents relatifs à son (leur) exécution (bons de commande et factures notamment), ainsi que la (les) délibération(s) du département autorisant sa (leur) signature et les pièces se rapportant à la procédure de passation de ce(s) marché(s) public(s) ; 3) l'ensemble des pièces et documents permettant de justifier les coûts d'hébergement et de maintenance des fichiers-images et les coûts de stockage figurant dans le tableau justificatif des coûts accompagnant la grille tarifaire adoptée le 26 juin 2017 ; 4) les décisions d'attribution des subventions mentionnées dans le tableau justificatif des coûts accompagnant la délibération du 26 juin 2017 ; 5) toutes conventions de partenariat conclues avec un organisme de droit privé (par exemple la société X, la société X ou des associations locales) pour la numérisation des archives départementales, sans rémunération par le département, ainsi que les délibérations du département autorisant leur signature ; 6) l'ensemble des licences de réutilisation, gratuites ou payantes, des archives conservées par le service des archives départementales, conclues à ce jour par le département ainsi que les délibérations du département autorisant leur signature ; 7) toutes demandes de réutilisation commerciale massives, gratuites ou payantes adressées au département depuis 2010 (ou, à tout le moins, la liste de ces demandes) ; 8) la comptabilité analytique du département sur la période 2002-2016, si celle-ci existe ; 9) l'ensemble des éléments pris en compte par le département pour justifier le montant de la redevance de réutilisation commerciale adoptée par la délibération du 15 octobre 2013 (0,05 €/image) puis sa division par deux par la délibération du 16 juin 2017 (0,025 €/image) et enfin sa nouvelle division par cinq par la délibération du 2 mars 2020 (0,005 €/image), notamment les documents comptables retraçant la politique d'amortissement des investissements du département pour la numérisation de ses archives (type d'investissements faisant l'objet d'un amortissement, durée, méthode de calcul) ; 10) le nombre total d'images numérisées dont disposent les archives départementales ainsi que les sous-totaux pour les séries dont ces images relèvent (état civil, recensement de populations, registres matricules, enregistrement, délibérations, cartes et plans, cadastres et compoix, notaires, presse ancienne,« trésors d'archives», images, son et audiovisuel, guerre 14-18, guerre 39-45, hypothèques, etc.) ; 11) le nombre de réutilisateurs potentiels pris en compte par le département afin que le montant total de la redevance « ne dépasse pas le montant total » des coûts entrant dans le calcul de la redevance, conformément à l'article L324-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 12) les documents permettant d'attester que les dépenses exposées par le département pour la numérisation de ses archives ne sont pas éligibles aux attributions du fonds de compensation de la TVA. La commission rappelle, en premier lieu, qu’il résulte de l’article L3121-17 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil départemental, des arrêtés du président, ainsi que des budgets et comptes du Département. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du Conseil départemental de l’Hérault a informé la commission qu’il avait adressé, par courrier du 16 novembre 2020 dont il joint une copie, la délibération du 15 octobre 2013, le rapport et la grille tarifaire associés ainsi que la délibération du 26 juin 2017 et le rapport et la grille tarifaire associés. La commission estime en conséquence que les points 1) et 3) de la demande sont devenus, dans cette mesure, sans objet. Elle estime également, en ce qui concerne le point 3), que contrairement à ce que fait valoir le Conseil départemental, s’il appartient au demandeur d’identifier les documents dont il souhaite la communication et que l’administration saisie d’une demande de communication n’est pas tenue de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus, en réclamant les pièces et documents permettant de justifier les coûts d'hébergement et de maintenance des fichiers-images et les coûts de stockage figurant dans Ie tableau justificatif des coûts accompagnant la grille tarifaire adoptée le 26 juin 2017, le demandeur n’a pas formulé une demande imprécise. La commission comprend en effet, eu égard aux modalités de fixation de la redevance de réutilisation, qu’il souhaite connaître les coûts supportés par le Département que ce dernier met à la charge des réutilisateurs. Elle émet donc un avis favorable dans cette mesure. En deuxième lieu, s'agissant du point 2), la commission souligne qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code, notamment le secret des affaires. Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n°375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication. Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires. L'examen de l’offre d’une entreprise attributaire au regard du respect du secret des affaires conduit ainsi la commission à considérer que l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ne sont pas communicables aux tiers, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le mode de passation, notamment répétitif, du marché ou du contrat, sa nature, sa durée ou son mode d’exécution. L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas. En outre, pour l’entreprise attributaire comme pour l’entreprise non retenue, les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration doivent entraîner l’occultation des éléments suivants : - les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics ; - dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres), les mentions relatives aux détails techniques et financiers des offres de toutes les entreprises. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du Conseil départemental de l’Hérault a informé la commission que pour la période concernée, 2002 à 2016, quatre marchés de numérisation ont été passés couvrant les périodes suivantes : 2001-2003 ; 2005-2007 ; 2008-2011 ; 2012-2016 et que, eu égard à leur date de passation et de signature, les documents de procédure liés à la passation des marchés publics qui excèdent cinq ans à compter de la signature du marché et les documents contractuels qui excèdent 5 ans à compter de la fin de l'exécution du marché ainsi que les bons de commandes et les factures datant de plus de dix ans avaient été éliminés dans le respect de la réglementation de la commande publique et du code du patrimoine. Seuls demeurent en possession du Conseil départemental, les documents contractuels du marché public de numérisation passé en 2012. La commission prend acte de ce que le Conseil départemental va communiquer prochainement au demandeur l’acte d'engagement du marché après occultation des coordonnées bancaires ou RIB, l'annexe financière, occultée des mentions protégées au titre du même secret, le cahier des clauses administratives particulières ainsi que le cahier des clauses techniques particulières. En revanche, le Conseil départemental ne communiquera pas, en application de la protection du secret des affaires, le bordereau des prix unitaires et le mémoire technique de l'entreprise titulaire, ce qui est conforme à la doctrine de la commission. S’agissant des documents liés à l’exécution, seuls les bons de commandes et factures établis durant la période partant de l’année 2011 à l'année 2016 sont en possession du Département. La commission estime que le traitement de ce point de la demande ne fait pas peser sur l’administration une charge qui excède les moyens dont elle dispose et qu’il lui est possible de convenir avec le demandeur d’un échéancier. Enfin, la commission prend acte de ce que l'arrêté de délégation de signature autorisant le signataire du marché à engager le Conseil départemental de l'Hérault passé en 2012 sera communiqué au demandeur. Elle déclare donc la demande sans objet en tant qu’elle porte sur les documents qui ont été détruits et un avis favorable à la communication des documents en possession du Conseil départemental, sous réserve du respect du secret des affaires. En troisième lieu, s'agissant du point 4), la commission comprend de la réponse du président du Conseil départemental de l’Hérault qu’il n’est pas en possession des décisions d'attribution des subventions mentionnées dans le tableau justificatif des coûts accompagnant la délibération du 26 juin 2017, dès lors que ces subventions ont été attribuées au Conseil départemental par l’État. La commission en prend acte mais rappelle qu’il appartient alors au Conseil départemental d’adresser ce point de la demande à l’État, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, accompagné du présent avis et d’en aviser le demandeur. Elle émet par suite un avis favorable dans cette mesure. En quatrième lieu, la commission estime que les documents mentionnés aux points 5) et 6) constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve d'occulter les mentions qu'ils contiennent, relatives au secret des affaires ou au secret de la vie privée, protégées par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Le président du Conseil départemental de l’Hérault a toutefois informé la commission qu’après recherche, plusieurs conventions ont été passées avec un seul et unique organisme de droit privé (X) et que les conventions conclues en 2011 et 2017 seront communiquées prochainement après occultation des mentions relevant du secret des affaires, ainsi que la délibération autorisant le président à signer. La commission émet par suite un avis favorable au point 5) de la demande, sous la réserve du secret des affaires. En cinquième lieu, en ce qui concerne les licences de réutilisation, la commission prend acte de ce que le Conseil départemental n’a pas conservé les licences de réutilisation gratuites et qu’il allait communiquer la seule licence de réutilisation payante conclue avec un opérateur autre que le demandeur à compter de l’année 2020. La commission émet donc un avis favorable au point 6) de la demande dans cette mesure, le surplus étant sans objet. En sixième lieu, la commission estime que la liste des demandes de réutilisation commerciale massives, gratuites ou payantes adressées au département depuis 2010, si elle existe ou peut être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant est un document communicable à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable au point 7) de la demande, sous cette réserve. En septième lieu, la commission prend acte de ce que le Conseil départemental de l’Hérault ne tient pas de comptabilité analytique. Elle déclare par suite le point 8) de la demande sans objet. En huitième lieu, en ce qui concerne le point 9), comme précédemment, la commission estime que ce point de la demande n’est pas imprécis et correspond aux documents relatifs aux coûts pris en compte par le Conseil départemental de l’Hérault pour arrêter le montant de la redevance de réutilisation dans ses trois délibérations tarifaires successives du 15 octobre 2013, 16 juin 2017 et 2 mars 2020. La demande est donc dans cette mesure recevable et elle émet par suite un avis favorable. En neuvième lieu, la commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. La commission émet en conséquence un avis favorable à la communication des documents mentionnés aux points 10), 11) et 12), sous réserve qu'ils existent ou puissent être obtenus à l'aide d'un traitement automatisé d'usage courant et qui formaliseraient l’information sollicitée s’agissant des deux premiers, et qu’ils soient susceptibles d’être identifiés par l’administration s’agissant du dernier.