Avis 20192635 Séance du 28/11/2019

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 mai 2019, à la suite du refus opposé par le maire de Montmagny à sa demande de communication de la copie des documents suivants : 1) le bilan social 2016 et 2018 ; 2) le tableau des effectifs non titulaires et titulaires des catégories A, B et C pour les années 2018 et 2019 (CDI, CDD, contractuels, etc.) ; 3) le calendrier des comités techniques (CT) et des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), ainsi que la liste des membres de ces instances (élus et agents) ; 4) la ou les décisions de l’autorité territoriale fixant la rémunération du directeur de cabinet (collaborateur) ; 5) la charte Informatique, fixant le cadre légal, législatif et règlementaire dans le domaine de la sécurité des systèmes d’information ; 6) l'analyse de l'intervention du centre interdépartemental de gestion (CIG) sur les risques psychosociaux (RPS) ; 7) les délibérations, les arrêtés, les décisions de janvier 2013 à ce jour, relatives au poste de directeur de cabinet ; 8) le cahier des charges et le montant de l'intervention du cabinet privé Hudson suite au diagnostic organisationnel ; 9) les délibérations et les arrêtés relatifs au recrutement des 3 directeurs généraux des services (DGS) depuis 2013, ainsi que les délibérations et les arrêtés relatifs à la fin de fonctions de ces trois personnes ; 10) la déclaration légale de vacance de poste du DGS depuis 2017 ; 11) les délibérations, les arrêtés ou les décisions pris, dans le cadre de la délégation de l'autorité territoriale, pour l'intervention d'un avocat relative au suivi d'un dossier concernant le personnel ; 12) les comptes rendus des comités techniques et des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail depuis l'installation des nouvelles instances en décembre 2018 ; 13) les tableaux 2016, 2017, 2018, avec les montants alloués aux titulaires et aux contractuels, relatifs à l'entretien professionnel et à la prime attribuée chaque année, pour l'ensemble des services (agents, cadres intermédiaires, chefs de service, catégories A, B et C) et pour le directeur de cabinet. En l'absence de réponse du maire de Montmagny à la date de sa séance, la commission précise, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents. La commission rappelle ensuite, d'une part, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. Elle précise toutefois que le Conseil d'Etat a jugé, dans sa décision Commune de Sète du 10 mars 2010 (n° 303814), que les dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. La commission rappelle, d'autre part, que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée, impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Ainsi, s'agissant des éléments de rémunération, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement), ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. Il en va de même, pour le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. La commission souligne enfin que le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé en outre que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. En l'espèce, la commission estime que les délibérations et arrêtés mentionnés aux points 9) et 11) de la demande, ainsi que la délibération mentionnée au point 7) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle estime également que les documents mentionnés aux points 1), 3), 5), 8), et 10) de la demande, s'ils existent et s'ils ne présentent pas un caractère préparatoire, sont également communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 de ce code ainsi que, s'ils sont annexés à une délibération du conseil municipal, de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. La commission considère par ailleurs que les documents mentionnés aux points 6) et 12) de la demande, s’ils existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du même code, sous réserve qu'ils ne présentent plus un caractère préparatoire à une décision administrative qui n'aurait pas encore été prise, et après occultation des mentions qui porteraient atteinte au respect de la vie privée des tiers, qui comporteraient sur eux une appréciation ou jugement de valeur ou qui feraient apparaître de leur part un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, conformément aux articles L311-6 et L311-7 de ce code. De même, la commission estime que les décisions et arrêtés mentionnés au point 7) de la demande constituent des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause. Elle considère, en revanche, que le document mentionné au point 4) révèle nécessairement une appréciation ou un tel jugement de valeur sur la personne concernée et ne peut, dès lors, pas être communiqué à un tiers. La commission estime également que le tableau des effectifs de la commune, mentionné au point 2) de la demande, est communicable à toute personne qui en fait la demande en application des articles L311-1 de ce code après occultation, le cas échéant, des mentions relevant du secret de la vie privée (adresse personnelle, date de naissance, etc.), en application de l'article L311-6 dudit code. Elle considère, enfin, que le document mentionné au point 13) de la demande, s’il existe ou s’il peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, est également communicable à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l’article L311-1 de ce code, sous réserve que l'identité des agents ne puisse pas être déduite par des recoupements. Dans cette hypothèse, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle, soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent, ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. Il en va de même, pour le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur cet agent. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents sollicités, à l'exception de celui mentionné au point 4) de la demande.