Conseil 20191375 Séance du 18/07/2019

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 18 juillet 2019 votre demande de conseil relative : 1) au caractère communicable, par courriel, à un élu, du grand livre comptable extrait sous forme de fichier informatique « Excel » de la comptabilité « Magnus » de la commune, avec l'intégralité de tous les champs, exigible immédiatement pour l'année complète 2018, puis une fois par mois pour l'année 2019, sachant que les données suivantes apparaissent dans certains articles du grand livre, notamment : a) les noms d’agents mentionnés dans les libellés (désignation) de l'article 6475, page 247 et 248 ; b) les vacations versées, avec en qualité de tiers les noms des pompiers, ainsi que le montant des vacations, mentionnés à l'article 6218, pages 63 à 65 ; c) les remboursements des frais de déplacement du personnel, avec en qualité de tiers les noms des agents ayant fait l’objet d’un remboursement mentionnés à l'article 6256, pages 74 et 75 ; d) les gratifications des stagiaires avec en qualité de tiers le nom des stagiaires, mentionnés à l'article 64138, page 203 ; e) les remboursements sur rémunération du personnel avec dans certaines désignations de la dépense (libellé), les noms des agents pour lesquels la commune a perçu des indemnités journalières et des remboursements divers, mentionnés à l'article 6419, page 205 ; f) les frais de scolarités payés pour les enfants de la commune partis sur une autre commune (dans les libellés), mentionnés à l'article 6558, page 258 ; g) les frais de scolarités encaissés pour les enfants d’autres communes dans les écoles de Saint-Leu (dans les libellés), mentionnés à l'article 7067, page 296 ; 2) au caractère abusif de cette demande compte tenu de la transmission mensuelle de cette pièce et du temps requis pour traiter les occultations nécessaires, ainsi que le caractère « menaçant » de cette même demande. 3) d'une façon générale aux règles de confidentialité applicables au regard du règlement général sur la protection des données (RGPD). La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. I. Sur la conciliation entre le code des relations entre le public et l'administration et le règlement général sur la protection des données RGPD : Vous interrogez la commission sur la conciliation du droit d’accès aux documents administratifs avec l’obligation faite aux administrations de veiller à la protection des données personnelles que ceux-ci sont susceptibles de contenir conformément au règlement n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (dit règlement général sur la protection des données « RGPD »). La commission rappelle que la consultation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition portant sur des données à caractère personnel constituent un traitement de données au sens de l'article 2 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (« loi CNIL ») et de l’article 4 du RGPD. Une administration répondant à une demande d’accès à un document administratif contenant des données de cette nature doit ainsi être regardée comme un responsable de traitement. La CNIL a précisé que l'administration est toutefois dispensée de requérir, avant toute communication ou publication, le consentement préalable des personnes concernées, en principe exigé par l'article 7 de la loi CNIL et l'article 6 du RGPD, dès lors qu'il s'agit, pour elle, de respecter l'obligation légale de procéder à la communication de documents administratifs découlant du livre III du code des relations entre le public et l'administration ou, le cas échéant, d'autres dispositions législatives particulières, telles que, par exemple, l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ceci étant posé, l'entrée en vigueur du RGPD n'a pas entraîné de modification des dispositions du code des relations entre le public et l'administration relatives au droit d'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 86 du RGPD aux termes duquel : « Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement. ». A cet égard, la commission vous rappelle le cadre juridique général applicable à l'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles. Elle considère que si ces données relèvent de la vie privée des personnes concernées, elles ne peuvent être communiquées à des tiers et ne seront donc pas non plus publiables, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ou des principes non écrits issus de la jurisprudence du Conseil d'État du 10 mars 2010 n° 303814 Commune de Sète. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes, ou dans les trois hypothèses suivantes : - si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation : il résulte de ce qui a été dit plus haut qu'une disposition législative qui se bornerait à prévoir l'affichage d'un document ne permet pas de publier un document comportant des données personnelles sans anonymisation ; - si les personnes intéressées ont donné leur accord ; - si les documents figurent dans la liste prévue par le décret mentionné au deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ce décret, qui n'a pas encore été adopté, doit en effet fixer la liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet d'une anonymisation. II. Sur le caractère communicable du grand livre comptable : A. Rappel du cadre juridique : La commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission rappelle également que, dans sa décision Commune de Sète du 10 mars 2010 (n° 303814), le Conseil d'État a jugé, à propos des dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales applicables aux communes, qu'elles ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. Par suite, de tels arrêtés ne peuvent être communiqués qu’après occultation de la mention du nom des intéressés et le cas échéant des autres mentions permettant d’identifier la personne concernée. Dans le prolongement de cette jurisprudence, la commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). La commission considère, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, en principe, d'opposer le secret des affaires sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. B. Application au cas d'espèce : La commission relève, d'une part, que dans sa décision Commune de Louviers c/ X du 13 novembre 1992, n°111439, le Conseil d'Etat a indiqué que les documents relatifs à l'exécution d'un budget communal sont communicables à tout moment dans la mesure où, dès lors qu'ils portent sur la situation de consommation des crédits à une date donnée, il ne s'agit pas de documents provisoires ou inachevés. La commission souligne cependant que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Elle considère en l'espèce qu'une demande de communication systématique au cours d'une année, une fois par mois, portant en partie sur des documents inexistants, doit être regardée comme une demande d'abonnement n'entrant pas dans le champ du droit de communication institué par le titre III du code des relations entre le public et l'administration. Cette demande est en conséquence irrecevable. La commission relève, d'autre part, que le grand livre comptable constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions précitées de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, sous réserve toutefois de l'occultation des mentions protégées en application de la jurisprudence Commune de Sète. En l'espèce, la commission estime que la plupart des informations sur lesquelles vous avez attiré son attention ne nécessitent aucune occultation. Tel est le cas du nom des agents mentionnés dans la colonne "Tiers" de l'article 6256 libellé "Missions" et dans la colonne "Désignation" de l'article 6419 libellé "Remboursements sur rémunération du personnel". Tel est aussi le cas du nom des personnes mentionnées dans la colonne "Tiers" des articles 6218 libellé "Autre personnel extérieur", 64138 libellé "Autres indemnités", dans la colonne "Désignation" de l'article 6558 libellé "Autres contributions obligatoires" et, enfin, dans les colonnes "Désignation" et "Tiers" de l'article 7067 libellé "Redevances et droits des services périscolaires et d'enseignement". La commission considère, en effet, que ces informations, qui sont des données à caractère personnel, ne relèvent pas, en elles-mêmes, d'un des secrets protégés, et notamment la vie privée. Elles ne comportent pas non plus d'appréciation ou de jugement de valeur d'ordre individuel sur les personnes concernées, ni ne font apparaître un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. La commission estime, en revanche, que l'identité des agents examinés, mentionnés dans la colonne "Désignation" de l'article 6475 libellé "médecine du travail. Pharmacie, doit être occultée. III. Sur le caractère abusif de la demande : En l'espèce, la commission rappelle qu'en principe, il ne lui appartient pas de se prononcer sur le caractère abusif de la demande présentée par une personne dans le cadre d'une demande de conseil dont l'instruction, par nature, n'est pas contradictoire. Cependant, elle souhaite vous rappeler, à toutes fins utiles, qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Ainsi, si le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication, l’administration est en revanche fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. En l'espèce, compte tenu de la nature du document demandé, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, il n'est pas apparu à la commission que la demande révèle de la part de l’auteur une volonté de perturber le fonctionnement de la mairie de Saint-Leu-d'Esserent, ni que son traitement appelle de la part de l’administration des efforts manifestement disproportionnés. La commission vous conseille en conséquence d'y répondre favorablement selon les modalités qui viennent d'être énoncées.