Avis 20182418 Séance du 13/09/2018

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 15 mai 2018, à la suite du refus opposé par le maire d'Hénin-Beaumont à sa demande de copie, en sa qualité de conseillère municipale, sous format numérique, des documents suivants concernant les dossiers portant sur l'aménagement de la « Trame verte » et de la friche « Benalu » : 1) s'agissant du dossier portant sur l'aménagement de la « Trame verte » : a) le courrier en date du 17 novembre 2011 adressé par Monsieur X à Monsieur X dans lequel il lui propose de réaménager gratuitement l'ancienne base équestre entre l'impasse Peuchin et le chemin de Noyelles ; b) la note envoyée par le groupe d'opposition mettant en garde Monsieur X des risques que constitue cette proposition pour la commune ; c) les pièces indiquant que Monsieur X a sollicité l'assistance à maîtrise d'ouvrage de la société TRIA ; d) les pièces (appel d'offres, réponses à appel d'offres, devis, etc.) envoyées et reçues par la commune, notamment le devis d'un montant de 310 000 euros adressé par la société VALOR'M ; e) les pièces qui, en 2013, ont permis de mettre en cause l'innocuité des matériaux utilisés par cette société ; f) les pièces concernant l'action en justice engagée par la municipalité auprès du tribunal administratif de Lille le 6 juillet 2016 ; g) l'analyse de l'expert désigné par le tribunal administratif de Lille révélant que les matériaux utilisés pour remblayer la voie, censés être inertes, dépassaient les seuils autorisés ; h) la transcription de la plainte déposée à l'encontre du liquidateur de la société VALOR'M et contre X au motif de délit d'abandon de déchets et délits de destruction, de dégradation ou de détérioration de biens appartenant à autrui, en date du 16 novembre 2017 ; i) la transcription de la plainte déposée pour délit d'octroi d'avantages injustifiés en date du 12 décembre 2017 ; 2) s'agissant du dossier portant sur la friche « Benalu » : a) les rapports et les études des sols indiquant la pollution du site « Benalu » ayant entraîné l'arrêt des travaux de construction de logements ; b) la convention passée entre l'Etablissement public foncier (EPF) et la société BENALU concernant la dépollution du site, ainsi que son avenant de prolongation jusqu'en 2018 ; c) les pièces indiquant que l'EPF a réalisé des travaux de dépollution du site « Benalu » à la suite de l'arrêt des travaux ; d) les rapports et les études des sols indiquant la pollution récente du site « Benalu » ; e) les devis réalisés par la commune afin de connaître le montant relatif à la dépollution du site ; f) les pièces attestant que l'EPF a réalisé des estimations du prix du terrain du site « Benalu » s'élevant à environ 1,7 millions d'euros. A titre liminaire, la commission rappelle que les droits d'information attachés à la qualité de conseiller municipal relèvent de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. Après avoir pris connaissance des observations du maire d'Hénin-Beaumont, la commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il en va ainsi, notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, pour les dossiers de demande d'aide judiciaire (CE, 5 juin 1991, X), des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties - c'est à dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites - mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, Mme X). Par suite, la commission considère que les documents demandés aux f), g), h) et i) du point 1) ne sont pas des documents administratifs mais des documents juridictionnels. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour se prononcer sur ces points de la demande. S’agissant du document mentionné au a) du point 1), la commission rappelle que, dans sa décision du 21 octobre 2016 n° 380504, le Conseil d'État a jugé qu'eu égard à l’exigence de transparence imposée aux personnes visées à l'article L300-2 du CRPA, la seule circonstance que la communication d’un document administratif soit de nature à affecter les intérêts d’une partie à une procédure juridictionnelle, ou qu’un document ait été transmis à une juridiction dans le cadre d’une instance ne fait pas obstacle à la communication de ces documents. Dès lors qu’un document administratif a été transmis au procureur de la République sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale, il appartient à l’autorité saisie d’une demande de communication de ce document de rechercher, à la date à laquelle elle se prononce, les suites données à cette transmission ou susceptibles de l’être, afin de déterminer, à moins que l’autorité judiciaire compétente ait donné son accord, si la communication du document sollicité est de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d’opérations préliminaires à de telles procédures en empiétant sur les prérogatives de cette autorité. En l'espèce, la commission relève que si ce document est une pièce transmise à l’appui des plaintes mentionnées au point 1), elle constate que le maire d'Hénin-Beaumont ne fait état d'aucun élément précis permettant de considérer que sa communication serait susceptible de porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles en empiétant sur les prérogatives de l'autorité judiciaire en méconnaissance du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable, sous cette réserve. S’agissant du document mentionné au b) du point 1), la commission qui n’a pas pu prendre connaissance de ce document, ne peut donc apprécier le sens exact de la mise en garde à laquelle il est fait référence. Elle précise cependant qu’à la condition, d’une part, que ce document soit en possession de la commune et sous les réserves, d’autre part, énoncées précédemment à propos de son utilisation éventuelle dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, ce document constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration après occultation, le cas échéant, des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou encore faisant apparaître le comportement d'une personne physique ou morale dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Elle émet donc un avis favorable sous ces réserves. Par ailleurs, la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des particularités propres à chaque marché : - l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat. - l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres n'est pas communicable. De plus, doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres. La commission précise que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables Dans ce cadre, la commission considère que les documents mentionnés au c) du point 1) et au b) du point 2) ainsi que les pièces autres que les devis mentionnées au d) du point 1) sont communicables. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable. Elle précise toutefois que les devis demandés au d) du point 1) et au e) du point 2) ne sont pas communicables, dès lors que ceux-ci présentent une décomposition du prix global proposé. Elle émet donc un avis défavorable sur ces deux points. La commission rappelle, que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (….) ». Selon les articles L124-1 et L124-3 du même code, le droit de toute personne d'accéder à des informations lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement. En l’espèce, la commission considère que le document sollicité au e) du point 1 contient des informations relatives à l'environnement, relevant par suite du champ d'application de ces dispositions. Elle estime qu’en dépit de son utilisation dans le cadre des différentes procédures juridictionnelles engagées par la commune, ce document est communicable en l’état. Il en va également ainsi des documents mentionnés aux a), c) et d) du point 2). Elle émet donc un avis favorable sur ces points. La commission relève enfin, s’agissant du document mentionné au f) du point 2, que les avis par lesquels France Domaine évalue un actif, sont des documents administratifs communicables après que la transaction de vente ou d'achat a été conclue ou que la collectivité y a définitivement renoncé, y compris lorsque la commune vend un élément de son domaine privé. La commission comprend que la commune d’Hénin-Beaumont n’a pas encore renoncé à la vente du terrain concerné pour lequel elle a sollicité une évaluation. Elle émet, dans ces condition, un avis défavorable. Enfin, la commission prend note que le maire d’Hénin-Beaumont a, par un courrier en date du 2 juillet 2018, invité Madame X à se rapprocher de ses services pour obtenir communication de ces documents sous format numérique.