Avis 20155768 Séance du 07/01/2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 3 décembre 2015, à la suite du refus opposé par le directeur de l'agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise à sa demande de communication, au format papier ou numérique, d'une copie de la version intégrale de l'étude intitulée « Qui sont les Marseillais ? » réalisée en 2014 et dont une brève synthèse a été rendue publique sous forme de dépliant en janvier 2015. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de l'agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise a informé la commission que les activités de cette agence n'entraient pas dans le cadre d'une mission de service public et que, dès lors, il ne pouvait répondre favorablement à la demande de Monsieur X. La commission rappelle qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. » La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission relève qu’aux termes de l’article L132-6 du code de l’urbanisme : « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les collectivités territoriales peuvent créer avec l'Etat et les établissements publics ou d'autres organismes qui contribuent à l'aménagement et au développement de leur territoire des organismes de réflexion, et d'études et d'accompagnement des politiques publiques, appelés agences d'urbanisme. Ces agences d'ingénierie partenariale ont notamment pour missions : 1° De suivre les évolutions urbaines et de développer l'observation territoriale ; 2° De participer à la définition des politiques d'aménagement et de développement et à l'élaboration des documents d'urbanisme et de planification qui leur sont liés, notamment les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux ; 3° De préparer les projets d'agglomération métropolitains et territoriaux, dans un souci d'approche intégrée et d'harmonisation des politiques publiques ; 4° De contribuer à diffuser l'innovation, les démarches et les outils du développement territorial durable et la qualité paysagère et urbaine ; 5° D'accompagner les coopérations transfrontalières et les coopérations décentralisées liées aux stratégies urbaines. Elles peuvent prendre la forme d'association ou de groupement d'intérêt public. Ces derniers sont soumis au chapitre II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Un commissaire du Gouvernement est nommé auprès du groupement lorsque la part de la participation de l'Etat excède un montant déterminé par décret en Conseil d'Etat ». La commission estime que dès lors que les agences d’urbanisme sont, aux termes de cet article, créées sur initiative des communes, établissements publics de coopération intercommunale ou collectivités territoriales, qu’elles regroupent des personnes publiques et éventuellement d’autres organismes, qu’elles exercent des missions d’intérêt général, et que, dans le cas des groupements d'intérêt public, l'Etat peut exercer, par l'intermédiaire d'un commissaire du gouvernement, un contrôle sur leur activité, l’administration a entendu confier à ces agences une mission de service public au sens de l’article L300-2 précité. La commission en déduit que les documents élaborés par l'agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise, qui est financée à plus de 90% par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et la commune de Marseille et dont l'assemblée générale est composée de représentants de ces collectivités, de l'Etat et de collectivités publiques intéressées constituent, dès lors qu'ils présentent un lien suffisamment direct avec les missions de service public dont l'agence est investie, le caractère de documents administratifs. Elle relève, à cet égard, que l’étude sollicitée intitulée « Qui sont les Marseillais ? » participe de la mission d'observation territoriale attribuée à l’agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise par l'article L132-6 du code de l'urbanisme précité qui relève du service public. Elle estime en conséquence que ce document administratif est communicable, en vertu de l'article L311-1 de ce code, à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, en application de l’article L311-6 de ce même code. La commission émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.