Avis 20151287 Séance du 04/06/2015

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 31 mars 2015, à la suite du refus opposé par le maire de Bouyon à sa demande de communication, sous format numérique, ou, à défaut, par envoi postal, des documents suivants, sachant que le maire lui propose la consultation sur place avec délivrance de copies : 1) les éléments comptables et budgétaires relatifs au plan comptable, au format M14 (pour les communes de moins de 500 habitants), pour l'année 2014 ; 2) les procès-verbaux du conseil municipal ; 3) les arrêtés municipaux, notamment ceux relatifs aux délégations de pouvoir du maire à ses conseillers ; 4) le compte de gestion ; 5) les différents livres comptables ; 6) les mandats, les bordereaux de mandats et de recettes (y compris pendant l'exercice en cours) ; 7) les titres de recettes et de dépenses (y compris les remboursements des emprunts) ; 8) l'état des recettes et des dépenses ; 9) les pièces justificatives des dépenses, les factures et les mémoires ; 10) les rapports d'audit fiscal ; 11) le bilan financier ; 12) les contrats des emprunts souscrits et les tableaux d'amortissement des emprunts ; 13) les subventions reçues et versées ; 14) les contrats de travail des employés municipaux ; 15) la procédure de recrutement des employés territoriaux ; 16) les marchés publics (appels d'offres, cahiers des charges, références règlementaires et légales applicables, procédures d'attribution, offres) concernant : a) l'école des Prés et les garages ; b) l'ancienne école ; c) les garages de la rue principale d) la rénovation de la toiture de la maison située 8 place de l'Eglise ; e) l'extension du cimetière ; f) la rénovation de la place Fontaine - rue des Sorciers ; g) les travaux d'étanchéité de la mairie ; h) l'installation du système de vidéoprotection, y compris le rapport de diagnostic préalable à sa mise en place ; i) la rénovation des gîtes ; j) la maison X, y compris le compromis de vente et l'acte de vente ; k) l'aire de jeux et la rénovation du stade ; l) les fournitures ; 17) la liste récapitulative des chemins ruraux de la commune ; 18) les analyses de l'eau destinée à la consommation humaine de la commune concernant l'usine de traitement X et la station de chloration des Hauts-de-Bouyon (résultats des contrôles publics et de l'opérateur VEOLIA, délégataire de service public du Syndicat intercommunal de l'Esteron et du Var inférieurs, notamment les résultats d'analyse depuis le 1er janvier 2010, les notes de synthèse annuelles, les contrôles dits « autocontrôles » transmis par VEOLIA et les résultats du dernier contrôle dans le cadre du programme de surveillance) ; 19) le rapport de présentation et d'analyse de ces pièces, notamment les analyses financières réalisées par les comptables du Trésor ; 20) le contrat d'affermage liant la commune, en qualité de membre du SIEVI, à VEOLIA-EAU ; 21) les enquêtes d'utilité publique ; 22) Les décisions de justice concernant la commune. En premier lieu, la commission, qui a pris connaissance de la réponse du maire de Bouyon, estime que le point 1) de la demande doit être compris comme tendant à la communication du budget et du compte administratif de la commune pour l'année 2014. Ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. La commission émet donc un avis favorable sur ce point. En deuxième lieu, la commission estime qu'en revanche, la demande est trop imprécise aux points 2) à 11), 13), 19) et 21), dont aucun, en particulier, ne comporte aucune précision quant à la période de temps sur laquelle il porte, et dont plusieurs ne précisent pas l'objet auquel se rapportent les documents sollicités, pour permettre d'identifier ces derniers. En troisième lieu, concernant les documents mentionnés aux points 12), 16) et 20), la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics, les délégations de service public, les autres contrats publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché : - l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat ; - l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres n'est pas communicable. De plus, doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres. La commission précise que les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce qui la concerne, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, les notes, classements et éventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables. En quatrième lieu, concernant les documents mentionnés au point 14), la commission rappelle que les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à la communication à une personne autre que l'intéressé d'éléments susceptibles de porter atteinte au respect de sa vie privée et que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative, des contrats de travail des agents publics et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, adresse électronique professionnelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés…) ou révélant une appréciation portée sur eux (éléments de rémunération qui sont fonction de la situation personnelle ou familiale ou de l'appréciation portée sur la façon de servir) ne sont pas communicables à des tiers en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Elle précise à cet égard que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail de l'agent ou sur ses bulletins de salaires résulte de l'application des règles régissant l'emploi en cause, sa communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens de ces dispositions, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans être déterminée par de telles règles, elle révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur la personne recrutée. La communication de ces documents ne peut, dans ce cas, intervenir qu'après occultation des éléments relatifs à la rémunération (CE, 24 avril 2013, Syndicat CFDT Culture, n° 343024). Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. En application de ces principes, la commission émet un avis favorable sur ces points sous les réserves rappelées ci-dessus. En cinquième lieu, la commission rappelle que la loi du 17 juillet 1978 fonde le droit d'accès aux documents détenus par l'administration mais ne fait pas obligation à celle-ci de répondre à des demandes de renseignement. La commissions se déclare donc incompétente pour se prononcer sur le point 15) de la demande, qui porte sur des renseignements. En sixième lieu, la commission estime que la liste mentionnée au point 17), si elle existe, est communicable à toute personne qui la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc un avis favorable sur ce point. En septième lieu, la commission rappelle que les informations relatives à l'environnement, en particulier les informations relatives à des émissions dans l'environnement, telles que les analyses de l'eau mentionnées au point 18), sont communicables à toute personne qui le demande, en application des articles L124-1 à L124-8 du code de l'environnement. Elle émet donc un avis favorable sur ce point. En dernier lieu, la commission se déclare incompétente pour se prononcer sur le point 22), qui ne tend pas à la communication de documents administratifs mais de documents juridictionnels. La commission précise qu'en vertu de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. A cet égard, la commission précise que les frais autres que le coût de l'envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4. Ainsi, par elle-même, la seule circonstance qu’une personne ait déjà pu consulter des documents sur place ne dispense pas l’administration de lui en fournir des copies si elle le demande. La commission précise, en outre, que le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. Si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. En outre, la commission, qui relève le nombre très important de documents demandés, invite Monsieur X à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.