Avis 20144176 Séance du 27/11/2014

Monsieur X X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 octobre 2014, à la suite du refus opposé par le maire de Benquet à sa demande de communication des documents suivants : 1) les délibérations du conseil municipal du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013 ; 2) les permis de construire délivrés du 1er mars 2001 au 31 décembre 2013 ; 3) le cahier manuscrit utilisé par le secrétaire des séances du conseil municipal du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013 ; 4) le rapport de la chambre régionale des comptes pour la période 2007-2012 lu à la réunion du conseil municipal du 13 novembre 2013 ; 5) le nom de la personne responsable chargée de la mise à dispositions des documents administratifs. Après avoir pris connaissance de la réponse du maire de Benquet, la commission rappelle, en premier lieu, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l'article 4 de la loi nº 78-753 du 17 juillet 1978. En deuxième lieu, la commission souligne que les décisions expresses par lesquelles le maire statue au nom de la commune sur des demandes d’autorisation individuelle d’urbanisme sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ce droit d’accès s’étend à l’ensemble des pièces annexées à ces actes (Conseil d’État, 11 janvier 1978, Commune de Muret, recueil Lebon p. 5). La commission estime que, s’agissant d’un arrêté portant permis de construire, doivent être regardées comme annexées à l’arrêté, les seules pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier soumis au maire, en application des articles R431-5 à R431-33 du code de l’urbanisme. Les autres pièces, s’il en existe, relèvent du régime de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, en vertu duquel elles sont communicables à toute personne qui le demande, à l'exception de celles dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ou à un autre intérêt protégé par l'article 6 de cette loi. S'agissant des modalités de communication de ces deux séries de documents, la commission précise qu'en vertu de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. A cet égard, la commission précise que les frais autres que le coût de l'envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4. Ces dispositions s'appliquent aussi bien aux collectivités territoriales qu'à l’État et à ses établissements publics. Hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission émet donc, sous ces réserves et selon des modalités qu'il reviendra au maire de Benquet de déterminer conformément aux principes ainsi rappelés, en raison du nombre important de pièces demandées, un avis favorable à la communication des documents mentionnés aux points 1) et 2). S'agissant du cahier manuscrit utilisé par le secrétaire des séances du conseil municipal, sollicité au point 3), la commission estime qu’il y a lieu de distinguer selon la teneur des notes prises sur ce cahier, eu égard en particulier à leur cohérence et à leur intelligibilité, et selon leur finalité. S’il ne s’agit que d’annotations informelles, éparses, et parfois lacunaires, prises par le secrétaire de séance ou ses auxiliaires à titre d’aide-mémoire et à seule fin de la mise au net, par leurs soins, du procès-verbal de la séance, la commission estime que ces notes ne présentent pas le caractère d’un document achevé au sens de l’article 2 de la loi, et ne sont par suite pas communicables. Lorsque, au contraire, ces notes ont vocation à résumer fidèlement, même de manière particulièrement succincte, le déroulement de la séance, elles présentent le caractère d’un document achevé. Dans ce cas, si elles tiennent lieu de procès-verbal de la séance, elles sont communicables dès leur signature, en application, d'ailleurs, tant de la loi du 17 juillet 1978 que de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Si, en revanche, elles préparent l’élaboration d’un procès-verbal ou d’un compte rendu établi ou adopté selon d’autres formes, elles deviennent communicables dès qu'elles ont perdu tout caractère préparatoire, c'est-à-dire au plus tard à compter de l'approbation définitive du procès-verbal réalisé à partir de ces documents. Par suite, la commission, qui n'a pu prendre connaissance du registre sollicité, émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. En quatrième lieu, la commission rappelle qu’en application du 1° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne sont pas communicables « les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L241-6 du code des juridictions financières ». Il ressort toutefois des travaux préparatoires de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, qui avait introduit ces dispositions à l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, que sont seuls visés par cette exception les documents de travail et les lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes. En revanche, les avis budgétaires de ces chambres et les lettres d'observations définitives sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en vertu de l’article 2 de cette loi. Elle émet donc un avis favorable à la communication du document mentionné au point 4), selon les modalités dont les principes ont été précédemment rappelés. La commission estime, en dernier lieu, que la loi du 17 juillet 1978 garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point 5) de la demande, qui porte en réalité sur des renseignements. Elle précise toutefois, à toutes fins utiles, qu'en application du 1° de l'article 42 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, l'obligation de désigner une personne responsable de l'accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques s'impose aux seules communes de dix mille habitants ou plus, ce qui n'est pas le cas de la commune de Benquet dont le nombre d'habitants est inférieur à ce seuil.