Avis 20143588 Séance du 30/10/2014

Madame XXX XXX, Monsieur XXX XXX et Monsieur XXX XXX ont saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 septembre 2014, à la suite du refus opposé par le maire de Saint-Pierre-de-Chartreuse à leur demande de consultation, en leur qualité de conseiller municipal, des documents suivants : 1) les documents relatifs aux dossiers du CTM et de la cantine : a) les délibérations, notamment de validation du programme, d'approbation du plan de financement, de validation de la convention avec le conseil général de l'Isère, de choix du maître d'œuvre, de choix des entreprises de travaux ; b) le programme de l’opération et le dossier d'étude de ce programme ; c) les pièces du marché de maîtrise d’œuvre ; d) l'état d'avancement du marché ainsi que les factures des prestations déjà réalisées et payées ; e) le dossier technique de consultation des entreprises établi par le maître d'œuvre contenant les plans techniques et vues d’ensemble, le quantitatif et le chiffrage détaillé par poste du projet de bâtiment, et le calendrier de réalisation ; f) les conventions de subventions, notamment avec le conseil général de l'Isère, et les délibérations d'attribution de subventions ; g) le détail du plan de financement partenarial et les modalités fixées par les financeurs extérieurs précisant le délai, les conditions, les plafonds et les dépenses éligibles ; h) l'état des marchés de travaux passés, pour l'ensemble des lots ; 2) les documents relatifs à l’implantation de la Maison du Parc régional de Chartreuse à Saint-Pierre-de-Chartreuse : a) les délibérations ; b) la commande passée au cabinet Lovera décrivant la mission demandée, précisant le montant, le planning et le délai pour réaliser l'étude ; c) les rapports et esquisses d'études produites par le cabinet Lovera dans le cadre de cette commande ; d) l'état d'avancement de la commande précisant le délai et le montant des prestations déjà réalisées ; 3) les documents relatifs au projet d'aménagement de la Combe de l'ours : a) l'ensemble des délibérations ; b) le dossier d'étude de faisabilité urbanisme/Combe de l'ours ; 4) les documents relatifs au projet BMX la Diat : a) l'ensemble des délibérations ; b) le dossier détaillant de projet, dans sa dernière version ; c) le plan de financement partenarial ; 5) les documents relatifs au fonctionnement du SIVU : a) les statuts ; b) le compte administratif 2013 ; c) le budget 2014 ; 6) les documents relatifs au fonctionnement du SIVOM : a) les statuts ; b) le compte administratif 2013 ; c) le budget 2014 ; d) le contrat de DSP ; 7) les documents relatifs au PLU : a) les délibérations ; b) les rapports des phases d'études déjà réalisées, notamment le diagnostic, le PADD ; c) le compte rendu des réunions décisionnelles. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. I. S'agissant des documents mentionnés aux points 1)b) à 1)e), 1)h), 2)b) à 2)d) et 6)d), relatif à la passation ou à l'exécution de marchés publics ou d'une d'une délégation de service public, la commission rappelle qu'une fois signés, les contrats administratifs et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ces points de la demande et à condition, s'agissant des documents visés aux points 1)d), 1)h) et 2)d), qu'ils existent en l’état ou puissent être établis par un traitement automatisé d'usage courant. II. La commission estime que les autres documents visés aux points 1) à 6) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et, s'agissant des délibérations, des budgets et des pièces comptables ainsi que des arrêtés municipaux, des articles L2121-26 et L5211-46 du code général des collectivités territoriales, sous réserve, s'agissant des documents visés aux points 3)b) et 4)b) de la demande, qu'ils ne revêtent plus un caractère préparatoire à des décisions qui n'auraient pas encore été prises par le maire ou par son conseil municipal. III. S'agissant du point 7) de la demande, la commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de loi du 17 juillet 1978. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause et de la date de publication de l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique, selon le calendrier suivant : 1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève de la loi du 17 juillet 1978, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l’État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 2) Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l’exclusion des informations relatives à l’environnement – qui sont immédiatement communicables –, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. Une fois la décision « arrêtant » le projet de PLU, communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, adoptée, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le «porter à connaissance», deviennent communicables. 3) Jusqu’à l’issue de l’enquête publique L’article L123-10 du code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, auquel l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978 a étendu la compétence de la commission. a) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié avant le 1er juin 2012. Pendant le déroulement de l’enquête publique, les documents du dossier soumis à l'enquête publique (rapport de présentation, documents graphiques, registres mis à la disposition du public) ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles L123-1 à L123-12 du code de l'urbanisme. Le dossier soumis à enquête publique n’est ainsi, en principe, que consultable par le public aux jours et heures définis conformément à l’article R123-16 du code de l’environnement. Pendant cette phase, l’autorité administrative n’est donc pas tenue de délivrer une copie des documents composant le dossier d’enquête, ni de faire droit aux demandes de communication sur un autre support. Les documents soumis à l’enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public deviennent communicables dès la clôture de l’enquête publique, sans qu’il soit besoin d’attendre l’approbation par le conseil municipal. La commission rappelle néanmoins qu’aucune des règles spéciales du code de l’environnement ne fait obstacle, par principe, à ce que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, sous la conduite duquel se déroule l’enquête publique « de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet », conformément à l’article L123-9 du code de l’environnement, autorise la communication des documents composant le dossier d’enquête selon d’autres modalités que celles prévues par les dispositions propres aux enquêtes publiques (CADA, avis n° 20092423). Pendant la phase d’enquête, certaines pièces détachables du dossier d'enquête publique demeurent néanmoins communicables au titre de la loi du 17 juillet 1978. Il en est notamment ainsi de l'ancien POS ou PLU toujours en vigueur (annexes comprises), de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU, ou de l'arrêté du maire ouvrant l'enquête publique. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, restent communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. b) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié après le 1er juin 2012. La commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 4) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. En l'espèce, la commission, qui ne dispose pas d'information précise sur le degré d’achèvement du projet de PLU, considère que les délibérations mentionnées au point 7)a) de la demande, s'il en existe, sont en tout état de cause immédiatement communicables en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales et que les autres documents visés au point 7) sont communicables aux demandeurs selon l'état d'avancement de cette procédure, en application des principes rappelés ci-dessus. IV. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Saint-Pierre-de-Chartreuse a fait savoir à la commission que les documents demandés représentaient un volume très important. A cet égard, la commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission souligne également qu'en application de l'article 35 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. En conséquence, la commission émet un avis favorable à la communication des documents demandés, sous les réserves énoncées plus haut et selon les modalités décrites dans le précédent paragraphe. Toutefois, la commission, qui prend note des nombreuses demandes que les intéressés ont adressées à l’administration, invite ceux-ci, qui ne peuvent, en leur qualité de conseiller municipal, raisonnablement ignorer les contraintes qui pèsent sur les services de la commune, à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.