Avis 20142784 Séance du 18/12/2014

Maître X X, conseil de la société X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 juillet 2014, à la suite du refus opposé par la directrice régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte-d'Azur à sa demande de communication des listes des reçus libératoires émis justifiant le versement par les entreprises concernées par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), sans mention des montant versés. La commission rappelle que, selon les articles L313-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), appelée plus communément « 1 % logement », prend la forme du financement par l'employeur, soit directement, soit par le biais d'un organisme collecteur agréé, d'actions dans le domaine du logement à hauteur de 0,45 % des rémunérations versées ou, à défaut, du paiement d'une cotisation de 2 % portant sur la même assiette et recouvrée par le Trésor public. En application de l'article R313-6 du même code, l'organisme collecteur agréé qui reçoit la participation d'un employeur lui délivre un reçu, attestant du caractère libératoire de ce versement. L'article R313-25 prévoit que les organismes collecteurs agréés rendent compte du montant de leurs ressources à l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), établissement public de l'État à caractère industriel et commercial, et lui transmettent les documents et informations déterminés par elle. Depuis la modification de l'article R313-21 par le décret n° 2012-721 du 9 mai 2012, les services de l'État compétents en matière de logement ne sont plus destinataires de tels documents. Ceux que reçoit ou que produit l'Agence nationale dans le cadre de sa mission de service public présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978. La commission en déduit que, si ces documents étaient communicables, il reviendrait à la DREAL de Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui ne les détient pas, de transmettre la demande, accompagnée du présent avis, à l'ANPEEC, conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. La participation des employeurs ne présente pas, par elle-même, un caractère fiscal, mais celui d'un investissement obligatoire (Conseil d'État, 21 janvier 1983, Confédération générale des cadres, n° 23439, p. 777 aux tables du recueil Lebon). La cotisation due en cas d'insuffisance du montant versée présente, en revanche, un tel caractère (Cour de cassation, chambre commerciale, 7 juillet 1998, n° 96-12014 ; Conseil d'État, 15 juillet 2004, Société Alitalia, n° 249846 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2010-84 QPC du 13 janvier 2011). La commission constate toutefois que si les agents des impôts peuvent, sur le fondement de l'article 235 bis du code général des impôts et de l'article L313-6 du code de la construction et de l'habitation exiger des employeurs et des organismes bénéficiaires des investissements qu'ils réalisent au titre de la PEEC, la justification qu'il a été satisfait aux obligations qui leur sont imposées, il ne résulte d'aucune disposition que les organismes collecteurs agréés ou l'Agence nationale participent aux opérations d'assiette ou de contrôle de la cotisation due en cas d'insuffisance de ces investissements. Notamment, la transmission par les organismes collecteurs à l'Agence nationale de documents rendant compte des versements des employeurs ne relève pas de telles opérations. La commission estime donc que les dispositions de l'article L103 du livre des procédures fiscales relatives au secret professionnel des agents du fisc ne sauraient être opposées à une demande de communication des documents détenus par l'Agence nationale. La commission estime toutefois que la communication du montant versé par chaque entreprise aux organismes collecteurs agréés permettrait de connaître, par un simple calcul, la masse salariale de l'entreprise considérée, ou tout au moins le niveau minimal qu'elle a atteint et d'obtenir, ce faisant, des indications sur son niveau d'activité et sa situation financière. La commission relève aussi que, même dépourvue de l'indication de ce montant, la communication de la liste des entreprises ayant procédé à un ou plusieurs versements à des organismes collecteurs agréés révélerait les modalités selon lesquelles chacune a choisi de se conformer aux dispositions des articles L313-1 et L313-4 du code de la construction et de l'habitation, par investissement direct, versement à un organisme collecteur agréé ou acquittement d'une cotisation à caractère fiscal. La commission estime que ce choix relève de la stratégie économique de l'entreprise et se trouve, par suite, couvert par le secret en matière commerciale et industrielle protégé par le II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. La commission estime donc que, bien que la circulaire interministérielle AD 98-5 du 19 juin 1998 classe comme documents immédiatement communicables, au regard du code du patrimoine, les documents détenus par les anciennes directions départementales de l'équipement relatifs aux versements libératoires versés par chaque organisme assujetti, et que le juge des référés du tribunal de grande instance de Metz ait, dans une ordonnance du 10 avril 2012, par des motifs d'ailleurs énoncés « à titre superfétatoire », confirmé cette classification à propos des reçus libératoires, ces documents ne sont communicables, pendant le délai de vingt-cinq ans fixé au a du 1° du I de l'article L213-2 du code du patrimoine, qu'à chaque employeur pour ce qui le concerne directement. Par suite, la commission émet un avis défavorable à la demande.