Avis 20091918 Séance du 04/06/2009

Monsieur XXX a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 mai 2009, à la suite du refus opposé par le président de l'association française pour le nommage internet en coopération (AFNIC) à sa demande de copie des documents suivants liés à la mission d'intérêt général qu'exerce l'AFNIC : 1) concernant les réunions du conseil d'administration de l'AFNIC : a) la pré-convocation b) convocation comprenant les documents et pièces diverses liés aux délibérations ; c) la feuille de présence ; d) le relevé de decisions ; e) les procès-verbaux des réunions des années 2007 et 2008, notamment ceux datant du 27 avril 2007, 15 juillet 2007, 9 novembre 2007, 18 avril 2008 et 14 novembre 2008 ; 2) les rapports annuels d'activité pour les années 2002, 2003 et 2004 ; 3) la liste complète à ce jour des "termes fondamentaux", noms de domaines interdits à l'enregistrement ou réservés à certains titulaires ; 4) la liste à jour des membres composant le "Collège PREDEC" de l'AFNIC, statuant lors de la procédure de résolution des cas de violations manifeste du décret du 6 février 2007. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de l'association française pour le nommage internet en coopération (AFNIC) a informé la commission de ce que, selon lui, l’AFNIC n’entrait pas dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978, dès lors qu’elle a le statut d’association régie par la loi du 1er juillet 1901, qu’elle ne gère pas une mission de service public, qu’elle n’accomplit pas une mission d’intérêt général, qu’elle n’est pas contrôlée par la puissance publique et qu’elle ne dispose pas de prérogatives de puissance publique. La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des chapitres Ier, III et IV du présent titre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a estimé que les centres d'aide par le travail ne constituaient pas des organismes privés chargés de l'exécution d'une mission de service public en raison de la volonté du législateur de ne pas leur reconnaître cette qualité. La commission relève que l’AFNIC est une association créée en décembre 1997 par l’Institut National de la Recherche en Informatique et en Automatique (INRIA) et par l’Etat. Elle est chargée, aux termes des dispositions de l’article L. 45 du code des postes et des communications électroniques, « d'attribuer et de gérer les noms de domaine, au sein des domaines de premier niveau du système d'adressage par domaines de l'internet, correspondant au territoire national (…) dans l'intérêt général ». La commission relève également que l’AFNIC est soumise au contrôle administratif de l’Etat. Aux termes des dispositions de l’article L. 45 du code des postes et des communications électroniques, le ministre chargé des communications électroniques peut ainsi procéder au retrait de la désignation d'un organisme, après avoir mis ce dernier à même de présenter ses observations. L’AFNIC est également tenue, conformément aux dispositions de l’article R20-44-40 du même code, d’adresser chaque année au ministre chargé des communications électroniques un rapport sur son activité de l'année précédente et de répondre aux demandes du ministre chargé des communications électroniques relatives au contrôle du respect des principes d'intérêt général régissant l'attribution des noms de domaine. Aux termes de l’article 10 de ses statuts, entrés en vigueur le 19 juin 2008, le conseil d’administration de l’AFNIC est composé pour moitié de représentants désignés par des personnes publiques, dont cinq représentent ces dernières. De plus, en application de l’article 23 des mêmes statuts, un commissaire du gouvernement est nommé auprès de l’AFNIC par le ministère chargé des communications électroniques et dispose d’un droit de veto suspensif de quinze jours à compter de la date de réunion du conseil d’administration, sur les décisions et délibérations qui mettent en jeu l’existence et le bon fonctionnement de l’association. La commission estime, enfin, que l’AFNIC est dotée de prérogatives de puissance publique dès lors qu’elle a notamment la possibilité, en vertu des dispositions de l’article R. 20-44-49, de supprimer et de transférer des noms de domaine de sa propre initiative lorsque le titulaire ne répond pas aux critères d’éligibilité définis dans les prescriptions fixées lors de la désignation de l’office, ou que l’information fournie par le titulaire pour son identification est inexacte. Elle est également tenue, dans certains cas, de bloquer, supprimer ou transférer des noms de domaine. De manière plus générale, la commission relève que l’AFNIC exerce une mission de police administrative liée à l’attribution des noms de domaine et à l’élaboration des bonnes pratiques en la matière. Elle note au surplus. le personnel de l’AFNIC comprend en partie des fonctionnaires et agents de l’Etat en position de mise à disposition, détachement ou mise en disponibilité. La commission en déduit, par suite, que l’AFNIC constitue une personne morale chargée d’une mission de service public. Elle considère donc que les documents demandés, sous réserve qu’ils soient élaborés ou reçus par l’AFNIC dans le cadre de cette mission de service public, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Bien qu’elle n’ait pu en prendre connaissance, la commission estime que tel est le cas, en principe, de ceux visés au point 1), à l’exception des mentions ou documents qui se rapportent au fonctionnement normal de cet organisme de droit privé (gestion du personnel, problèmes statutaires), qui échappent au champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. Il en va de même, en outre, des documents visés aux points 2), 3) et 4), sous réserve, s’agissant du point 3), que la communication de cette liste ne soit pas susceptible de porter atteinte à la sécurité publique, au sens du 2° du I de l’article 6 de la même loi. En conséquence, sous cette dernière réserve, et à l’exception des informations sans rapport avec la mission de service public dévolue à l’AFNIC, pour lesquelles elle n’est pas compétente pour se prononcer, la commission émet un avis favorable à la communication des documents sollicités. A toutes fins utiles, la commission précise, enfin, que lorsqu'une demande porte sur un nombre important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin de ne pas perturber ses services ou à inviter le demandeur à venir consulter les documents sur place, sur rendez-vous, et à prendre copie des pièces qui lui sont réellement utiles. Les frais de photocopies peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (décret du 30 décembre 2005 et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Leur paiement peut être exigé préalablement à la remise des copies.