Avis 20091855 Séance du 04/06/2009

Monsieur X P. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 avril 2009, à la suite du refus opposé par le présidente de la maison de l'emploi du bassin de Lons-le-Saunier à sa demande de copie, sur CD ROM ou par messagerie électronique, des délibérations du conseil d'administration et du bureau pour les années 2007 et 2008. La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs (…) quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. La commission relève que les maisons de l’emploi qui , en application de l’article L. 5313-2 du code du travail, associent obligatoirement l’Etat, Pôle emploi, et au moins une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale, « concourent à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion et du développement économique et contribuent à la coordination des actions du service public de l'emploi », selon les dispositions de l’article L. 5313-1 du même code. Son article L. 5313-3 prévoit que celles-ci peuvent prendre la forme de groupements d'intérêt public. Dans le cas contraire, elles ont la forme d’une association, régies par la loi du 1er juillet 1901. L’arrêté du 7 avril 2005 portant cahier des charges des maisons de l'emploi dispose quant à lui qu’il « appartient aux membres constitutifs et partenaires associés de la maison de l'emploi d'apporter les moyens appropriés à la mise en œuvre de leur action en matière de ressources humaines, de fonctionnement et d'investissement. Dans le cadre d'une convention d'objectifs pluriannuelle, la contribution financière de l'Etat en investissement et en fonctionnement sera déterminée par le ministre chargé de l'emploi et tiendra compte de l'apport des autres partenaires ». La commission en déduit que, quelle que soit leur forme juridique, les maisons de l’emploi constituent des personnes morales chargées d'une mission de service public. Elle considère par suite que les documents produits ou reçus par les maisons de l’emploi dans le cadre de leur mission de service public constituent des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. En réponse à la demande qui lui a été adressée, la présidente de la maison de l’emploi de Lons-le Saunier a informé la commission de ce que les comptes-rendus de ses séances incluent des validations de décision, mais également une consignation des débats entre les membres qui n’est pas destinée à être diffusée hors du cadre de l’association. La présidente de la maison de l’emploi a précisé également que, selon elle, les décisions prises sur le choix de prestataires ou de fournisseurs, la situation du personnel ou encore la gestion du compte en banque de l’association ne sont pas communicables. En l’espèce, la commission prend note de ce que la maison de l’emploi de Lons-le Saunier a été constituée sous la forme d’une association. Après avoir pris connaissance de l’ensemble des documents sollicités, la commission estime que les délibérations du conseil d’administration et du bureau pour les années 2007 et 2008 qui présentent un lien direct avec l’exercice de missions de service public sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sur le fondement de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, à l’exception des informations qui se rapportent au fonctionnement normal de cet organisme de droit privé (gestion du personnel, problèmes statutaires). Elle précise en particulier que les mentions de ces documents relatives aux comptes, au bilan ou encore au budget prévisionnel sont communicables, en raison de leur lien étroit avec l'exécution de la mission de service public dont est chargé l'organisme. Elle considère, enfin, que la circonstance que les délibérations demandées comportent une consignation des débats entre les membres ne fait pas obstacle à leur communication, sous réserve de l’occultation préalable, le cas échéant, des mentions susceptibles de révéler le comportement des personnes qui y sont mentionnées, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice, au sens du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, sous cette dernière réserve, et à l’exception des informations sans rapport avec la mission de service public dévolue à la maison de l’emploi, pour lesquelles elle n’est pas compétente pour se prononcer, la commission émet un avis favorable à la communication des documents sollicités. A toutes fins utiles, elle rappelle qu’en application de la l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, le choix des modalités de communication revient en dernier lieu, au demandeur, mais que la transmission de documents sous forme électronique est subordonnée à leur existence préalable sous ce format.