Avis 20053939 Séance du 16/03/2006

Monsieur G. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier arrivé à son secrétariat le 26 août 2005, à la suite du refus opposé par le ministre de la santé et des solidarités (direction de la sécurité sociale) à sa demande de copie des statuts complets et de la liste des administrateurs des organismes suivants : 1°) Institution de retraites et de prévoyance des voyageurs, représentants et placiers (IRPVRP) ; 2°) Institution de retraites des représentants (IRREP) ; 3°) Institution nationale de prévoyance des représentants (INPR). En vertu du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont notamment considérés comme documents administratifs, quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat que la question de savoir si une personne privée doit être regardée comme « chargée de la gestion d'un service public » au sens de cet article, et se trouve dès lors soumise au droit d'accès aux documents administratifs garanti par la loi, est appréciée au regard du faisceau de critères suivants : être investie d'une mission d'intérêt général, disposer de prérogatives de puissance publique et être soumise à un contrôle de l'administration. Entrent ainsi dans le champ d'application de la loi, par exemple, les associations interprofessionnelles pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), organismes de droit privé chargés d’une mission d’intérêt général consistant à servir les allocations d'assurance prévues par l'article L.351-1 du code du travail et autorisés à recouvrer les contributions des employeurs et des salariés finançant ces allocations (CE, 28 novembre 1997, O., tables p. 822). C’est également le cas d’une association para-municipale chargée d'une mission d'intérêt général et placée sous l'entière dépendance de l'administration (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et association « Melun Culture loisirs », p. 220 ; CE, 10 juin 1994, L. et association des thermes de la Haute-Vallée de l’Aude, p. 298 ; CE, 22 juillet 1994, Office municipal d'aménagement et de gestion d'Allauch, tables p. 951). Le Conseil d’État a précisé qu’il est nécessaire, pour que la loi trouve à s’appliquer, que la personne privée assure elle-même la mission de service public et qu’une collaboration à cette mission n’est pas suffisante (CE, 20 octobre 1995, M., p. 358). 1. Documents relatifs aux institutions de retraite complémentaire obligatoire S’agissant des points 1°) et 2°) de la demande, la commission relève que l’IRPVRP (Institution de retraites et de prévoyance des voyageurs, représentants et placiers) et l’IRREP (lnstitution de retraites des représentants pour la retraite complémentaire des salariés), respectivement adhérentes des fédérations AGIRC et ARRCO, sont des institutions de retraite complémentaire au sens des articles L. 921-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Notamment, les salariés sont affiliés obligatoirement à l’une de ces institutions (L. 921-1), qui sont autorisées à fonctionner par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale (L. 922-1) et dont les statuts et les règlements de retraite sont approuvés, ainsi que leurs modifications, par le même ministre (L. 922-6). L’article L. 922-1 précise en outre que ces personnes morales de droit privé à but non lucratif « remplissent une mission d'intérêt général » et l’article L. 922-14 qu’elles sont soumises au contrôle de l’Inspection générale des affaires sociales. La commission en déduit que l’IRPVRP et l’IRREP, en tant qu’institutions de retraite complémentaire, sont des personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Le Conseil d’État a toutefois jugé que les documents élaborés ou détenus par une personne privée chargée de la gestion d'un service public ne sont administratifs que s’ils sont en rapport direct avec son activité de service public (CE, 23 novembre 1990, Caisse MSA de Maine-et-Loire c/ Mme J., tables p. 780, D. 1991, J, p. 182, conclusions B.S., au sujet des relevés des parcelles des terres agricoles exploitées par une personne affiliée à une caisse de mutualité sociale agricole, qui servent à cet organisme à calculer les cotisations acquittées par l'exploitant ; CE, 20 novembre 1995, B., tables p. 796, au sujet des pièces qui se rattachent à la rétrocession, par les SAFER, des terres qu’elles ont précédemment acquises ou préemptées). Or, la commission constate qu’une partie des documents demandés relatifs aux deux organismes – la liste de leurs administrateurs – se rattache au fonctionnement de leurs instances statutaires et non à l’exécution de leur activité de service public. La commission rappelle que si ces listes étaient détenues, au titre du contrôle exercé sur le fonctionnement des institutions de retraite complémentaire en application des dispositions citées du code de la sécurité sociale, par le ministère chargé de la sécurité sociale, elles revêtiraient à ce titre le caractère de documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978 (Cf. TA Lille, 3 avril 1997, Coquet, tables p. 823 ou CE, 3 juin 1987, Ministre de l’urbanisme, du logement et des transports c/ D., p. 190, Dr. adm. 1987, comm. n°391, AJDA 1987, p. 682, obs. X. P.). Il ressort toutefois des éléments de réponse communiqués par le ministre que les listes des administrateurs de l’IRPVRP et l’IRREP ne font pas l’objet d’une transmission à ses services. La commission considère donc, en premier lieu, que les listes des administrateurs visées aux deux premiers points de la demande ne peuvent être regardées, dans le cas de l’espèce, comme des documents administratifs. Elle se déclare, par conséquent, incompétente pour statuer sur cette partie de la demande. La commission considère, en second lieu, que les statuts visés aux deux premiers points de la demande sont des documents administratifs, communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande. Si le ministère chargé de la sécurité sociale ne détenait pas ces documents, en dépit des dispositions citées de l’article L. 922-6 du code de la sécurité sociale, en vertu desquelles les statuts et leurs modifications font l’objet d’une approbation ministérielle, il lui incomberait alors, en application de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, de transmettre la demande de M. G., accompagnée du présent avis, à l’IRPVRP et à l’IRREP, compétents pour lui donner suite. La commission ajoute enfin que si l’article R. 922-60 du code de la sécurité sociale prévoit que : « Tout membre adhérent ou participant a le droit d'obtenir communication des statuts, des règlements et des comptes des trois derniers exercices de l'institution de retraite complémentaire et de la fédération dont elle relève. Les frais de photocopie et d'envoi peuvent être mis à la charge du demandeur dans des conditions fixées selon le cas par le règlement de l'institution ou de la fédération. Le règlement détermine les autres documents communicables aux membres adhérents et participants », ces dispositions n’ont pas pour objet et ne sauraient légalement avoir pour effet, d’écarter l’application de la loi du 17 juillet 1978 aux documents pour lesquelles elles ménagent, au profit des adhérents ou participants des institutions de retraite complémentaire et de leurs fédérations, une procédure particulière d’accès. 2. Documents relatifs aux institutions de prévoyance S’agissant du point 3°) de la demande, la commission relève que l’INPR (Institution nationale de prévoyance des représentants) est une institution de prévoyance au sens des articles L. 931-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Si, en application de l’article L. 931-4, ces institutions ne peuvent commencer leurs opérations qu'après avoir obtenu un agrément délivré par le ministre chargé de la sécurité sociale et que si l’article R. 931-1-5 prévoit qu’un arrêté du même ministre « détermine les mentions et les rubriques que doivent comporter les statuts d'une institution de prévoyance ou d'une union d'institutions de prévoyance », elles n’en exercent pas moins leur activité d’assurance dans un secteur concurrentiel et ne sont investies ni par la loi, ni par le règlement, d’une mission d’intérêt général. La commission en déduit que l’INPR, en tant qu’institution de prévoyance, n’est pas une personne privée chargée de la gestion d'un service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978. Elle ne peut donc que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point de la demande la concernant. Elle rappelle cependant au demandeur que les articles R. 931-1-10 à R. 931-1-12 du code de la sécurité sociale lui permettent d’obtenir les documents souhaités, d’une part, pour ce qui regarde les statuts, auprès du greffe du tribunal de grande instance du siège social de l’INPR, d’autre part, pour ce qui regarde la liste des administrateurs, auprès du journal d’annonces légales dans lequel elle a été publiée.