Avis 202400584 Séance du 07/03/2024

Maître X, conseil de la X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 janvier 2024, à la suite du refus opposé par la directrice régionale et interdépartementale de l'environnement, de l'aménagement et des transports d'Île-de-France à sa demande de communication des documents suivants : 1) le dossier de demande de permis d’aménager déposé par X, ayant donné lieu à l'arrêté de permis d’aménager n° PA X du X ; 2) l'analyse multicritères sur les rejets des éventuels pompages temporaires prévue par l’annexe ERC du permis d'aménager n° PA X du X ; 3) les compléments visés dans l’avis de la direction de l’eau et de l’assainissement de Seine-Saint-Denis du X sur la superposition entre les zones de pollution et les dispositifs de stockage (infiltrant ou non), joint au permis d'aménager n° PA X du X. En premier lieu, la commission estime, en l'absence de réponse de la directrice régionale et interdépartementale de l'environnement, de l'aménagement et des transports d'Île-de-France, que le dossier de demande de permis d'aménager sollicité est communicable à toute personne en faisant la demande, sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des éventuelles mentions couvertes par l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du même code, notamment par le secret de la vie privée. En deuxième lieu, la commission rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement, toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui concernent notamment : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement ». En l'espèce, la commission relève que les documents demandés aux points 2) et 3) portent notamment sur des décisions, activités et facteurs susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments de l'environnement au sens du 1° et du 2° de l'article L124-2 précité. Ils comportent, partant, des informations relatives à l'environnement au sens de cet article et leur communication relève, dans cette mesure, du régime d'accès organisé par les articles L124-1 et suivants du code de l'environnement. La commission précise que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement, au nombre desquels ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations, à condition que le document sollicité soit lui-même achevé (avis n° 20054612 du 24 novembre 2005 et n° 20060930 du 16 mars 2006). Les informations relatives à l'environnement sont, en application des dispositions de l'article L124-4 du code de l'environnement, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. Au nombre de ces secrets protégés figurent notamment le secret des affaires et le secret de la vie privée. La commission précise également qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte (avis de partie II n° 20132830 du 24 octobre 2013). En revanche, l’administration peut, en principe, en application de ce 3°, refuser d’accéder à la demande de communication d’un document administratif - ou de la partie d’un tel document - qui ne comporterait pas d’information relative à l’environnement, au motif que cette communication ferait apparaître le comportement d’une personne, même lorsqu’il s’agit d’une personne morale, si la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission souligne, en outre, qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, interprétées conformément aux dispositions de la directive n° 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement du 28 janvier 2003 (avis de partie II n° 20090271 du 29 janvier 2009), l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des émissions de substances dans l'environnement, telles que les émissions sonores, aquatiques ou lumineuses, que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou, enfin, à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elle comporterait des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée. Pour ce qui concerne la notion d'émissions dans l'environnement, par deux arrêts C-673/13 et C-442/14 du 23 novembre 2016, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé que, pour l'application de la directive n° 2003/4/CE précitée, il y avait lieu d'interpréter ces dispositions à l'aune de sa finalité, qui est de garantir le droit d’accès aux informations concernant des facteurs, tels que les émissions, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, notamment sur l’air, l’eau et le sol, et de permettre au public de vérifier si les émissions, rejets ou déversements ont été correctement évalués et de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par lesdites émissions. Cette notion vise ainsi les informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », c’est-à-dire celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un lien, même direct, avec les émissions dans l’environnement. Par son arrêt C-442/14 du 23 novembre 2016, la CJUE a précisé que les indications concernant la nature, la composition, la quantité, la date et le lieu effectif ou prévisible des émissions dans l'environnement, ainsi que les données relatives aux incidences, à plus ou moins long terme, de ces émissions sur l'environnement, en particulier les informations relatives aux résidus présents dans l'environnement après l'application du produit en cause et les études portant sur le mesurage de la dérive de la substance lors de cette application, que ces données soient issues d'études réalisées en tout ou partie sur le terrain, d'études en laboratoire ou d'études de translocation, relèvent de cette même notion. La commission souligne, enfin, qu’en matière d'informations environnementales, même en présence d’un motif légal de refus, il appartient à l’autorité publique d’apprécier au cas par cas si la préservation des intérêts ou secrets protégés par la loi serait de nature à faire obstacle à la communication des informations concernées, compte tenu de l’intérêt public que leur divulgation servirait. En application de ces principes, la commission estime que les documents demandés aux points 2) et 3), ainsi que les éléments du dossier de demande du permis d'aménager mentionné au point 1) qui comporteraient des informations environnementales au sens de l'article L124-2 précité, sont communicables, dans cette mesure, à toute personne en faisant la demande, en application des articles L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve, dans les conditions rappelées ci-dessus, selon la catégorie à laquelle l'information environnementale concernée se rattache, le cas échéant, des occultations nécessaires à la protection des intérêts énumérés aux articles L124-4 et L124-5 de ce dernier code, à condition que l'intérêt pour l'environnement ne justifierait pas qu'il soit dérogé à ces secrets. En troisième et dernier lieu, s'agissant des modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 du même code. La commission précise toutefois que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible uniquement sur papier. La commission rappelle, enfin, que, dans le cas de demandes de communication portant sur un volume important de documents, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. La commission en déduit que si la demande porte sur une copie de documents volumineux que l’administration n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, celle-ci peut inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Si le demandeur maintient son souhait de recevoir copie des documents, et que la reproduction des documents n’excède pas les possibilités techniques et les moyens de l’administration, celle-ci est fondée à en échelonner l’envoi dans le temps. Elle doit alors en aviser l’intéressé et, dans la mesure du possible, convenir avec lui d’un échéancier de communication. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. En revanche, le volume des documents demandés ne saurait justifier, à lui seul, un refus de communication. Dès lors, la commission émet un avis favorable à la communication des documents demandés, sous les réserves précitées, et selon la modalité choisie par le demandeur, dans la mesure du possible.