Avis 20237083 Séance du 11/01/2024

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le président de Saint-Étienne Métropole à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents suivants : 1) la délibération portant tableau des effectifs des emplois permanents pour l'année 2023 de Saint-Étienne Métropole ; 2) les délibérations de mise à jour, prises au cours de l'année 2023, lors des créations, modifications ou suppressions d'emploi permanent ; 3) le tableau des emplois avec la nature d'occupation (titulaire, stagiaire, contractuel) du service X ; 4) la liste des agents recrutés / affectés au sein de X et les justificatifs, pour chacun, de leur situation administrative individuelle et communication : a) pour les agents contractuels, l'ensemble des contrats depuis son recrutement et l'ensemble des bulletins de salaires pour les années 2021, 2022 et 2023 ; b) pour les agents titulaires, l'arrêté de stagiairisation, les arrêtés de nomination et d'affectation en tant que titulaire, le dernier arrêté d'avancement d'échelon / de grade, les bulletins de salaires pour les années 2021, 2022 et 2023 ; 5) la convention entre Saint-Étienne Métropole, la Vile de Saint-Étienne et le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) approuvée par délibération du 10 juin 2021 du bureau métropolitain, et soumis pour avis au CHSCT du 17 mai 2021 ; 6) les déclarations annuelles d'Obligation d'Emploi des Travailleurs Handicapées (DOETH) pour les années 2022 et 2023 de Saint-Étienne Métropole ; 7) la liste des agents recrutés par Saint-Étienne Métropole sur le fondement de l'article L352-4 du code général de la fonction publique, ainsi que la copie de leur contrat. En l’absence de réponse du président de Saint-Étienne Métropole à la date de sa séance, la commission rappelle, en premier lieu, qu’il résulte de l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales que toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et des comptes de ces établissements ainsi que des arrêtés de leur président. La commission souligne que si cet article du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des établissements publics de coopération intercommunale, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues aux articles L311-5 et L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). Par ailleurs, ainsi que l'a jugé le Conseil d’État dans sa décision Commune de Sète du 10 mars 2010, n° 303814, les dispositions du code général des collectivités territoriales, dont la portée n'est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires territoriaux. En l'espèce, la commission estime que les documents sollicités aux points 1), 2), ainsi que les arrêtés mentionnés au point 4) b) entrent dans le champ des dispositions de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales. La commission considère que les délibérations mentionnées aux points 1) et 2) sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de ces dispositions. Les arrêtés cités au point 4) b), sont également communicables en application de ces dispositions, sous réserve de l'occultation des éventuelles mentions couvertes par l'un des secrets protégés par la loi mentionnés ci-dessus, en particulier le secret de la vie privée et celles qui révèleraient des appréciations individuelles sur les agents concernés. Elle émet, sous cette réserve, un avis favorable à la communication de ces documents. En deuxième lieu, la commission estime que la convention citée au point 5) de la demande est communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, ou de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, dans l'hypothèse où elle serait annexée à une délibération. Elle émet un avis favorable sur ce point. En troisième lieu, la commission rappelle que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Les fonctions et le statut de ces personnels justifient toutefois que certaines informations les concernant puissent être communiquées. La commission estime, en particulier, qu’une liste des agents d'une administration qui fait apparaître les noms, prénoms, dates d'embauche, services d’affectation, fonctions, ainsi que les statuts, grades et échelons de ces agents, de même qu'un tableau des effectifs recensant les ETP affectés à cette administration, ou la liste des postes créés, pourvus et vacants de celle-ci, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents au nombre desquelles figurent la date de naissance, l’adresse personnelle, l’adresse électronique professionnelle, la situation familiale et numéro de sécurité sociale, ne sont pas communicables à des tiers, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. En application de ces principes, la commission considère que le tableau des emplois, cité au point 3), ainsi que la liste des agents mentionnée au point 4), sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La commission considère, en revanche, que la transmission au demandeur des documents cités au au point 7), qui comporte les noms des agents recrutés en application de l'article L352-4 du code général des collectivités territoriales, est susceptible de porter atteinte à la vie privée des agents qui figurent sur cette liste. Elle émet, en conséquence, un avis défavorable à la demande sur ce point. En quatrième lieu, s'agissant des contrats de travail et des bulletins de paye mentionnés aux points 4) a) et 4) b), la commission rappelle d'abord qu'elle considère que les composantes fixes de la rémunération (notamment grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion) figurant sur les bulletins de salaire sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande. Doivent en revanche être occultés, en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration, les éléments y figurant qui seraient liés, soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement) ou encore aux horaires de travail, indemnités et heures supplémentaires. Il en serait de même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. En outre, dans le cas où le montant total de la rémunération doit être occulté, les rubriques de paye qui permettraient, par une opération simple, de reconstituer ce montant, telles que les montants de cotisations sociales ou les cumuls de paie, doivent également faire l'objet d'une occultation. Les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés, etc.) doivent également être occultées de ces documents en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise que ces mentions, lorsqu'elles apparaissent sur le contrat de travail d'un agent public doivent pareillement occultées. Dans son avis de partie II, n° 20210741, du 11 février 2021, la commission a par ailleurs fait évoluer sa position en ce qui concerne le temps de travail des agents publics et fonctionnaires et considère désormais qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. Il en est de même du point de savoir si l’agent occupe un emploi à temps complet ou incomplet et la quotité correspondante, qui constituent des caractéristiques objectives du poste, et de la situation de temps partiel, alors même qu’elle procèderait d’un choix de la part de l’agent, dès lors que cette seule information ne révèle par elle-même aucune information mettant en cause la protection de la vie privée due à l’agent eu égard à la diversité des motifs autorisant cette situation. Seuls les horaires de travail des agents publics et le motif invoqué par l’agent à l’appui d'une demande de temps partiel demeurent ainsi protégés par la protection de sa vie privée. Enfin, s'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paye des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission estime que la mention du taux d'imposition, qui apparaît soit comme un taux personnalisé soit comme un taux « neutre », est susceptible, d'une part, de permettre la révélation d'informations liées à la situation personnelle et familiale de l'agent concerné, notamment par le biais de croisement de ces informations avec d'autres éléments disponibles. D'autre part, le taux d'imposition constitue une information propre à la situation fiscale de l'agent qui relève du champ d'application de l'article L103 du livre des procédures fiscales, dispositions particulières dérogeant au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, et de la vie privée. La commission souligne enfin que le Conseil d’État (CE, 24 avril 2013, n° 343024 et CE, 26 mai 2014, n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. En l'espèce, la commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des bulletins de salaire et des contrats de travail mentionnés aux points 4) a) et 4) b). En cinquième et dernier lieu, la commission estime les déclarations mentionnées au point 6) constituent, si elles existent, des documents administratifs librement communicables en application de l'article L311-1 du code précité, sous réserve que soient préalablement occultées les mentions relevant du secret de la vie privée des personnes intéressées, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle précise que l'occultation peut consister à anonymiser un document, à condition que cette anonymisation soit suffisante pour prévenir tout risque d'identification des personnes intéressées. Elle émet, sous cette réserve, un avis favorable à la communication de ce document.