Avis 20236006 Séance du 23/11/2023

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Sainte-Hélène-Bondeville à sa demande de communication d'une copie des documents suivants : 1) les bordereaux de mandats complets relatifs au traitement de la paie depuis janvier 2023 ; 2) les promotions et avancements de chaque agent depuis janvier 2023 ; 3) le détail des heures supplémentaires et complémentaires payées par agent depuis janvier 2023 ; 4) le détail du régime indemnitaire accordé par agent depuis janvier 2023 ; 5) les bulletins de salaire du mois de septembre ; 6) l'accès au logiciel comptable et à la plateforme Hélios. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. En premier lieu, en l'absence de réponse du maire de Sainte-Hélène-Bondeville à la date de sa séance, la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». Les pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission prend toutefois acte de la décision du 8 février 2023, n° 452521, par laquelle le Conseil d’État a jugé que le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (avis n° 20230165 du 9 mars 2023). La commission en déduit que les mandats de paiement sont des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande, sur le fondement de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, notamment le secret de la vie privée. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à la demande en son point 1). En deuxième lieu, la commission rappelle que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées aux tiers sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle estime cependant que la protection, par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à l'information légitime du public. La commission considère, sur ce fondement, que sont librement communicables les décisions administratives relatives à la nomination, la titularisation, la promotion, l'affectation et la position administrative d'un agent. Sont en revanche regardés comme intéressant la vie privée ou comme étant susceptibles de révéler l'appréciation portée sur un agent, et ne sont, par suite, pas communicables aux tiers, les documents relatifs notamment aux congés, aux horaires de travail, aux notations et appréciations, aux diplômes, à l'état civil ou à la situation familiale. S'agissant des éléments de rémunération, la commission estime que les composantes fixes de la rémunération (notamment grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion) figurant sur les bulletins de salaire sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande. Doivent en revanche être occultés, en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration, les éléments y figurant qui seraient liés, soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement) ou encore aux horaires de travail, indemnités et heures supplémentaires. Il en serait de même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. En outre, dans le cas où le montant total de la rémunération doit être occulté, les rubriques de paye qui permettraient, par une opération simple, de reconstituer ce montant, telles que les montants de cotisations sociales ou les cumuls de paie, doivent également faire l'objet d'une occultation. Les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés, etc.) doivent également être occultées en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Dans son avis de partie II, n° 20210741, du 11 février 2021, la commission a par ailleurs indiqué qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. Il en est de même du point de savoir si l’agent occupe un emploi à temps complet ou incomplet et la quotité correspondante, qui constituent des caractéristiques objectives du poste, et de la situation de temps partiel, alors même qu’elle procèderait d’un choix de la part de l’agent, dès lors que cette seule information ne révèle par elle-même aucune information mettant en cause la protection de la vie privée due à l’agent eu égard à la diversité des motifs autorisant cette situation. Seuls les horaires de travail des agents publics et le motif invoqué par l’agent à l’appui d'une demande de temps partiel demeurent ainsi protégés par la protection de sa vie privée. Enfin, s'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paye des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission estime que la mention du taux d'imposition, qui apparaît soit comme un taux personnalisé soit comme un taux « neutre », est susceptible, d'une part, de permettre la révélation d'informations liées à la situation personnelle et familiale de l'agent concerné, notamment par le biais de croisement de ces informations avec d'autres éléments disponibles. D'autre part, le taux d'imposition constitue une information propre à la situation fiscale de l'agent qui relève du champ d'application de l'article L103 du livre des procédures fiscales, dispositions particulières dérogeant au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, et de la vie privée. La commission souligne également que le Conseil d’État (CE, 24 avril 2013, n° 343024 et CE, 26 mai 2014, n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et les administrations, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Par ailleurs, la commission réitère sa position selon laquelle un tableau d’avancement qui met en œuvre dans le cadre d’un corps ou d’un cadre d’emploi le principe d’égal accès aux emplois publics en faisant apparaître l’ordre dans lequel les promotions doivent s’effectuer sans faire apparaître ni notes, ni appréciations, n’est pas au nombre des documents par lesquels il est porté une appréciation ou un jugement de valeur sur des personnes physiques au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et constitue donc un document administratif communicable en application de l'article L311-1 du même code. Elle précise également que les listes des agents ayant obtenu une promotion sont communicables, dès lors qu'elles ne comportent aucune notation, appréciation, ou avis sur les différents agents et leur manière de servir ni aucune information relative à la vie privée, quand bien même elles n'existeraient pas en l'état, si elles peuvent être obtenues par un traitement automatisé d'usage courant. La commission estime enfin, de manière constante (avis n° 20123844 ; conseil n° 20165591 par exemple) que les heures supplémentaires effectuées par un agent public ne sont pas communicables aux tiers. Ainsi, elle considère que la communication de l'état des heures supplémentaires réalisées par les agents ne peut donc intervenir qu'après occultation des éléments permettant d'identifier individuellement les agents concernés. En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités aux points 2) et 5) sont librement communicables, sous réserve de l'occultation des mentions sur la manière de servir des agents concernés ou relevant de leur vie privée. La commission considère que la communication de l'état des heures supplémentaires réalisées par les agents ne peut intervenir que dans une version anonymisée, après occultation de tout élément permettant d'identifier individuellement les agents concernés. Elle émet donc un avis favorable à la demande en son point 3), dans cette seule mesure. La commission émet en revanche un avis défavorable à la communication du document visé au point 4), dès lors qu'il révèle le montant des indemnités accordées individuellement à chaque agent. A toutes fins utiles, la commission précise toutefois que des documents à caractère général de paramétrage du régime indemnitaire indépendamment de leur application à chacun des agents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Enfin, la commission observe que la demande formulée au point 6) ne porte pas sur une demande de communication de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l'administration mais tend en réalité à recevoir une habilitation pour accéder au logiciel comptable et à la plateforme Hélios. Elle estime en conséquence que cette demande ne relève pas du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration et déclare, par suite, la demande irrecevable.