Avis 20235819 Séance du 02/11/2023

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 septembre 2023, à la suite du refus opposé par le président du groupement d'intérêt public (GIP) et politique Grand Prix de France - Le Castellet à sa demande de copie : I) en sa qualité de contribuable, des documents suivants concernant le GIP « Grand Prix de France - Le Castellet » en charge de rétablir l'organisation du Grand Prix de France, dont la convention constitutive a été approuvée par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) par un arrêté en date du 9 janvier 2017 auquel la métropole Nice-Côte d'Azur (MNCA) a décidé d'adhérer lors de la séance de son conseil en date du 13 mars 2017: 1) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte de son président au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 2) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte de son directeur général, au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 3) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte de son directeur délégué Monsieur X, au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 4) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte du conseiller spécial du président, X, au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 5) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte de son personnel propre au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 6) les notes de frais et reçus de déplacements ainsi que les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation exposés par le GIP pour le compte des agents détachés au titre des années 2018 à 2023 inclus ; 7) les 12 derniers bulletins de salaire du président, du directeur général, du directeur délégué, du ou des conseillers et conseillers spéciaux, après avoir occulté les mentions couvertes par le secret de la vie privée (date de naissance, adresse privée, situation de famille, horaires de travail) ; 8) les bilans contenant actif / passif, les annexes au titre des années 2018 à 2022 inclus ; 9) le grand livre non lettré et ses annexes au titre des années 2018 à 2022 inclus ; 10) les liasses fiscales au titre des années 2018 à 2022 inclus ; 11) les rapports des commissaires aux comptes, au titre des années 2018 à 2022 ; 12) l'intégralité des délibérations du conseil d'administration du GIP au titre des années 2018 à 2022 ; 13) l'audit flash réalisé par la région sur les comptes 2021 et 2022 ; 14) l'audit réalisé en juillet 2023 sur les comptes du GIP ; II) en sa qualité de conseillère métropolitaine, membre du groupement d'intérêt public GIP « Grand Prix de France - Le Castellet », des documents suivants : 1) la consultation par laquelle le GIP « Grand Prix de France - Le Castellet » a confié à un cabinet d'avocat le soin de veiller à la bonne application des commandes publiques du GIP, pour un montant annuel de 500 000 euros entre 2018 et 2023 ; 2) les notes, productions, consultations réalisées par ce conseil en contrepartie de sa rémunération annuelle susvisée ; 3) les factures, titres et versements, réalisés auprès de cette structure de conseil. En l’absence de réponse du président du groupement d'intérêt public et politique Grand Prix de France - Le Castellet à la date de sa séance, la commission rappelle qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, (…) les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. (…) ». En l'espèce, la commission relève, tout d’abord, que les membres du GIP « Grand Prix de France - Le Castellet » sont la Région Provence-Cote d’Azur, la société par actions simplifiée Excelis, le Département du Var, la Communauté d'agglomération Toulon - Provence - Méditerranée, la Métropole Nice Cote d’Azur, la Métropole Aix-Marseille Provence, la Chambre de commerce et d’industrie régionale, la Communauté de communes Sud - Sainte-Baume, le Département des Bouches-du-Rhône et la Chambre de commerce et d'industrie du Var. Elle observe, ensuite, que le groupement est dirigé par un conseil d’administration composé au maximum de douze membres, chacun des membres comptant un représentant au sein du conseil d’administration à l’exception de la région qui en compte trois, ce conseil d’administration étant présidé par un élu régional. Elle note, enfin, que ce groupement financé par les contributions financières de ses membres, a pour objet directement ou indirectement, en France ou à l’étranger, d’encadrer, mettre en œuvre et promouvoir une candidature crédible à l’organisation et la promotion d’un grand prix de Formule 1 sur le circuit Paul Ricard, puis de promouvoir et superviser l’organisation annuelle de chaque édition de l’événement, cette mission s’inscrivant, ainsi que le rappelle le préambule de la convention constitutive du groupement, dans les politiques de développement économique et d’attractivité du territoire menées par ses membres. La commission déduit de ce qui précède que le GIP est ainsi chargé d’une mission de service public globale et revêt le caractère d'une administration au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et que les documents se rapportant directement aux activités précitées constituent des documents administratifs, soumis aux conditions d'accès prévues par le livre III de ce code. I. Sur les documents demandés par Madame X en sa qualité de contribuable : La commission estime que les documents mentionnés aux points 8), 9), 10 et 11) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous les réserves prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, notamment le secret de la vie privée et le secret des affaires. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ces points. Elle précise que les délibérations mentionnés au point 12) sont également communicables à toute personne qui en fait la demande, en application des mêmes dispositions sous réserves, le cas échéant, de l’occultation des mentions couvertes par un des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du même code. Elle émet donc, sur ce point et sous cette réserve, un avis favorable. La commission rappelle, ensuite, au sujet des documents mentionnés aux points 1) à 6), que les documents en cause constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, dans les conditions et sous les réserves prévues par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. La décision précise, à cet égard, que la communication des notes de frais et des reçus des déplacements, des notes de frais de restauration ainsi que des reçus des autres frais de représentation engagés qui ont trait à l’activité des membres du groupement ainsi que de ses agents dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. En outre, la communication des mentions faisant le cas échéant apparaître l’identité et les fonctions des personnes invitées ne porte pas davantage atteinte, par principe, à la protection de la vie privée de ces autres personnes. Enfin, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication, si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l’événement auquel un document se rapporte, la communication de ces dernières informations ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L311-5 et L311-6 précités, justifiant alors leur occultation. Elle émet donc, sur ces points et sous ces réserves, un avis favorable. En ce qui concerne les documents mentionnés au point 7), la commission rappelle que le bulletin de paie ou de traitement d'un agent public constitue, en vertu des articles L300-2 et article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande. Toutefois, préalablement à cette communication, les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause doivent être occultées en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l'administration. A cet égard, la communication de la rémunération résultant de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur. Il en est autrement lorsque cette rémunération est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant. Dans ce cas, la communication du contrat de travail est subordonnée à l'occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que le bulletin de paie ou de traitement, « qui serait privé de toute portée sans la rémunération », ne peut être communiqué (CE, 26 mai 2014, Communauté agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz, n° 342339). En outre, il convient, en application de l'article L311-7 du code précité, d'occulter les éléments figurant dans le bulletin, si ce dernier est communicable, qui seraient liés soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à sa vie privée (date de naissance, adresse privée, quotité de travail), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement et, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération), dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. Enfin, la commission constate qu'en application du 9° de l'article R3243-1 du code du travail, de l'article 6 du décret n° 2017-1676 du 7 décembre 2017 et de l'article 3 de l'arrêté du 9 mai 2018 fixant les libellés, l'ordre et le regroupement des informations figurant sur le bulletin de paie, doivent être mentionnés sur le bulletin l'assiette de l'impôt sur le revenu («base »), son taux, personnalisé ou non, le montant du prélèvement à la source, ainsi que le montant qui aurait été versé au salarié en l'absence de retenue à la source. La commission estime que ces mentions, qui relèvent du champ d'application de l'article L103 du livre des procédures fiscales, dispositions particulières dérogeant au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, et de la vie privée, ne sont communicables qu'aux intéressés. Dans ces conditions, la commission, qui relève que la rémunération du directeur général du groupement est, en application de l’article 19.1 de la convention constitutive du groupement, fixée par le conseil d’administration, le contrat de ce dernier relevant en tout état de cause du code du travail, estime que sa communication est de nature à révéler une appréciation ou un jugement de valeur. Elle ne peut donc que rendre un avis défavorable à la communication des bulletins de salaire du directeur général du groupement. La commission indique qu’il en va différemment des autres bulletins de salaire à condition qu’ils portent sur la rémunération d’agents public mis disposition du groupement et rémunéré par leur collectivité d’origine et non sur des agents recrutés par le directeur général dont la rémunération aura été fixée d’un commun accord entre les parties. Sur ce point, elle émet sous cette réserve et dans cette mesure un avis favorable. S’agissant des documents mentionnés aux points 13) et 14), la commission estime que ces documents, dès lors qu’ils portent sur les modalités de la réalisation de la mission de service public confiée au groupement, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sous réserve, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de l’occultation ou de la disjonction des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur ces points. II. Sur les documents demandés par Madame X en sa qualité de conseillère métropolitaine : La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux conseillers communautaires par l'article L5211-1 de ce code, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission indique qu’en vertu du h) du 2° de l’article L311-5, ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte aux autres secrets protégés par la loi. Or, aux termes de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d’État (CE, ass., 27 mai 2005, n° 268565) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre la convention d'honoraires et les facturations y afférentes (Cass., Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° 05-11-314). La Cour de cassation a par ailleurs précisé qu’alors même qu’il s’agit de pièces comptables, les factures d’avocat jointes à une correspondance d'avocat sont couvertes par le secret professionnel, sans qu'il y ait lieu d'opérer une distinction entre la correspondance elle-même et les pièces qui s'y trouvent jointes (Cass., Civ, 6 décembre 2016, pourvoi n° 15 14.554). En application de ces principes, la commission considère que les pièces d’un marché de consultation d’avocat, tant au stade de la passation que de l’exécution, ne sont pas communicables aux tiers, dès lors que ces documents sont protégés par le secret professionnel (Conseil n° 20051797 du 9 juin 2005). Elle émet donc un avis défavorable sur tous ces points de la demande.