Conseil 20235586 Séance du 02/11/2023

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 2 novembre 2023 votre demande de conseil sur : I) le caractère communicable et les modalités de communication, à un conseiller municipal en sa qualité d'administré, des documents suivants concernant des agents de la commune, certains titulaires, d'autres contractuels, à savoir, pour chacun de ces agents : 1) la fiche de poste, ainsi que le grade, le service de rattachement et le statut administratif ; 2) l'arrêté de nomination pour les fonctionnaires et chacun des arrêtés suivants concernant leur évolution de grade, d'échelon, d'affectation ou de poste, ou le contrat d'embauche pour les contractuels, et chacun des avenants ultérieurs à la date d'embauche, ainsi que le cas échéant, les arrêtés de nomination en tant que stagiaire, et, pour ceux que cela concernerait, les arrêtés de titularisation ; 3) le bulletin de paie du premier mois d'activité et le bulletin de paie le plus récent, soit le dernier mois d'activité pour ceux qui auraient quitté la collectivité ; 4) l'avis préalable de vacance du poste auquel ils ont été affectés, et le cas échéant l'avis du comité technique sur les créations de poste lorsque l'un des agents a été recruté pour l'occuper ; 5) s'agissant des contractuels occupant des postes permanents, les motifs ayant justifié la décision de recruter un contractuel conformément aux dispositions des articles L332-8 et suivants du code général de la fonction publique ; II) l'obligation pour la commune, ou simple faculté, de même que ses modalités d'exécution, à l'information auprès des agents concernés de l'existence de cette demande. 1. Recevabilité et remarque liminaire : La commission rappelle qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient et qui s'exerce selon les modalités prévues par l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève, ensuite, qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur le point II de la demande, qui ne relève pas de son office. 2. S'agissant du caractère communicable des documents cités au point I : 2.1. Principe de communication : La commission relève que les documents sollicités sont, selon les cas, communicables en application des dispositions du code général des collectivités des territoriales ou du code des relations entre le public et l'administration. La commission rappelle, en premier lieu, s'agissant des actes entrant dans le champ du CGCT, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission souligne que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues aux articles L311-5 et L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012) ou le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012). La commission rappelle, en deuxième lieu que les documents administratifs autres que ceux relevant du CGCT, s'ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant ou extraction de base de données détenues par l'administration sans faire peser sur elle une charge déraisonnable, sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, en particulier le secret de la vie privée et les mentions révélant une appréciation ou un jugement de valeur d'ordre individuel sur une personne physique, et par suite, après occultation des éventuelles mentions relevant de ces derniers ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 dudit code. La commission précise, en troisième lieu, s'agissant de documents concernant des agents, que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, des arrêtés de nomination, d’avancement de grade ou d’échelon, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée, impose que ces renseignements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Les mentions intéressant la vie privée des agents au nombre desquelles figurent notamment la date de naissance, l’adresse personnelle, l’adresse électronique professionnelle, la situation familiale et le numéro de sécurité sociale, ne sont pas communicables à des tiers, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. La commission précise également que dans un avis de partie II, n° 20210741, du 11 février 2021, elle a fait évoluer sa position, ancienne (conseils 20101148 du 29 mars 2010 et 20104024 du 14 octobre 2010), en ce qui concerne le temps de travail des agents publics et fonctionnaires et considère désormais qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. Il en est de même du point de savoir si l’agent occupe un emploi à temps complet ou incomplet et la quotité correspondante, qui constituent des caractéristiques objectives du poste, et de la situation de temps partiel, alors même qu’elle procèderait d’un choix de la part de l’agent, dès lors que cette seule information ne révèle par elle-même aucune information mettant en cause la protection de la vie privée due à l’agent eu égard à la diversité des motifs autorisant cette situation. Seuls les horaires de travail des agents publics et le motif invoqué par l’agent à l’appui d'une demande de temps partiel demeurent ainsi protégés par la protection de sa vie privée. La commission estime que le contrat de travail ou le bulletin de salaire d’un agent public est communicable à quiconque en fait la demande, sous réserve, conformément aux articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, que soient occultées les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, à savoir notamment les éléments relatifs à la situation personnelle de l’agent (date de naissance, adresse privée, situation de famille, horaires de travail, dates de congé), ou révélerait une appréciation ou un jugement de valeur portés sur la manière de servir de l’agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement). La commission souligne également que le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le document résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, il peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération. Enfin, s'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paye des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission estime que la mention du taux d'imposition, qui apparaît soit comme un taux personnalisé soit comme un taux « neutre », est susceptible, d'une part, de permettre la révélation d'informations liées à la situation personnelle et familiale de l'agent concerné, notamment par le biais de croisement de ces informations avec d'autres éléments disponibles. D'autre part, le taux d'imposition constitue une information propre à la situation fiscale de l'agent qui relève du champ d'application de l'article L103 du livre des procédures fiscales, dispositions particulières dérogeant au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, et de la vie privée. 2.2. Application au cas d'espèce : En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités aux points 1) et 4) sont librement communicables. Les arrêtés mentionnés au point 2) sont également en principe librement communicables à quiconque en fait la demande en application de l'article L2121-26 du CGCT, à condition qu'ils ne comportent aucune mention relevant d'un des secrets évoqués précédemment. S'agissant du point 5), la commission relève que cette demande, qui s'apparente à une demande de renseignement, porte sur une information librement communicable à toute personne qui en fait la demande, à condition qu'elle soit matérialisée dans un document administratif existant ou susceptible d'être établi au moyen d'un traitement automatisé d'usage courant. La commission estime, enfin, que les autres documents sont librement communicables, sous réserve de l'occultation des mentions protégées conformément aux principes rappelés ci-dessus. 3. Modalités de communication : La commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, (à savoir dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4). L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. La commission estime que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier. La commission rappelle aussi que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement ou si le demandeur maintient son souhait de recevoir copie des documents, et que la reproduction des documents n’excède pas les possibilités techniques et les moyens de l’administration, l’administration est fondée à en échelonner l’envoi dans le temps. Elle doit alors en aviser l’intéressé et, dans la mesure du possible, convenir avec lui d’un échéancier de communication. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.