Avis 20235226 Séance du 12/10/2023

Monsieur X X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 août 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Malbo à sa demande de communication, par courrier électronique ou tout autre moyen, d'une copie des documents suivants : 1) les contrats de location en cours concernant la mise à disposition des terrains des sections de Chatour, de Lagarrigue, de Lagarrigue-Labro ainsi que ceux de la section de Malbo-Polverelles-Roupon-Le Bousquet ; 2) les délibérations du conseil municipal qui ont autorisé le maire à signer de tels contrats ; 3) les états de section annexés au budget de la commune pour l’année 2023. En premier lieu, en l’absence de réponse du maire de Malbo à la date de sa séance et de précisions sur la nature des biens mentionnés au point 1), la commission rappelle, d'une part, que les autorisations et conventions d'occupation du domaine public sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l’occultation préalable, conformément à l'article L311-6 du même code, des mentions couvertes par le secret de la vie privée (notamment adresse personnelle et date de naissance du preneur) ou le secret des affaires (notamment chiffre d’affaires et coordonnées bancaires de l'occupant). A cet égard, elle estime que les informations relatives aux conditions d'occupation du domaine public, notamment aux redevances d’occupation de ce domaine, ainsi que les noms des titulaires de ces autorisations ne sont pas protégés par les dispositions de cet article. La commission relève, d'autre part, que la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a inséré dans le code des relations entre le public et l'administration, un article L300-3, qui prévoit que les dispositions de ce code relatives à l’accès aux documents administratifs, à la réutilisation des informations publiques et à la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs s’appliquent également aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales. Elle en déduit que les contrats de bail conclus par une collectivité territoriale sur des biens de son domaine privé sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation préalable, conformément à l'article L311-6 déjà mentionné, des mentions couvertes par le secret des affaires et le secret de la vie privée, ce qui inclut notamment les mentions permettant d'identifier les locataires lorsqu'il s'agit de baux à usage d'habitation. En revanche, la commission estime que le montant du loyer n'a pas à être occulté en application de ces dispositions. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable au point 1) de la demande. La commission relève, en second lieu, que les sections de commune sont définies par l’article L2411-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comme « toute partie d’une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ». Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs et leurs membres n'en ont que la seule jouissance collective. La section de commune est une personne morale de droit public dont sont membres les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire. En outre, aux termes de l'article L2412-1 du CGCT : « I. – Le budget de la section, qui constitue un budget annexe de la commune, est établi en équilibre réel en section de fonctionnement et en section d'investissement. / Le projet de budget est élaboré par la commission syndicale et soumis pour adoption au conseil municipal. Le conseil municipal peut adopter des modifications au projet présenté ; avant leur adoption définitive, celles-ci sont soumises pour avis à la commission syndicale. A défaut de délibération de la commission syndicale dans un délai d'un mois, l'avis est réputé favorable. / Toutefois, lorsque la commission syndicale n'est pas constituée, il n'est pas établi de budget annexe de la section à partir de l'exercice budgétaire suivant. Les soldes apparaissant à la fin de l'exercice au budget annexe de la section sont repris l'année suivante dans le budget de la commune. / Le conseil municipal établit alors un état spécial annexé au budget de la commune, dans lequel sont retracées les dépenses et les recettes de la section ». La commission rappelle également qu’aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. En application de ces principes, la commission estime que les délibérations du conseil municipal ou les arrêtés municipaux qui sont eux-mêmes relatifs à la gestion des biens communaux de la section, y compris les documents qui leur sont annexés, sont communicables à toute personne qui en ferait la demande, en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Elle émet donc un avis favorable au point 2) de la demande. La commission prend en revanche acte de la décision du 8 février 2023 n° 452521 par laquelle le Conseil d’État a jugé que s’agissant des budgets et des comptes des communes, le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (avis n° 20230165 du 9 mars 2023). La commission considère par conséquent que les états spéciaux des sections de commune mentionnés au point 3) de la demande sont communicables sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. La commission précise que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues à l'article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). Elle précise à cet égard en particulier que les noms et prénoms d'une personne physique ne sont, en elles-mêmes, pas protégées par le secret de la vie privée. Elle en déduit que de telles mentions ne doivent en principe être occultées qu'au cas par cas, si, par recoupement avec les autres informations du document, elles sont de nature à porter atteinte au secret de la vie privée et au secret médical des personnes intéressées, ou si elles révèlent une appréciation ou un jugement de valeur d'ordre individuel sur ces personnes ou encore si elles font apparaître de leur part un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. En application de ces principes, la commission considère par exemple de manière constante que l'identité des agents mentionnée dans l'article relatif à la médecine du travail et aux frais médicaux doit être occultée au titre du secret médical. Elle considère, de façon plus générale, que lorsque le nom d'un tiers est associé à une opération comptable, ces données doivent être occultées, dès lors que leur divulgation à un tiers est susceptible de porter atteinte à un secret protégé par la loi. Tel est le cas, par exemple, des bénéficiaires d'une aide ou d'une allocation ou des personnes redevables d'un trop-perçu. En revanche, elle estime, s'agissant de contrats de la commande publique, que le nom des sociétés prestataires et l’objet des prestations, n'est pas couvert par le secret des affaires et n'a pas à être occulté. La commission souligne ensuite qu'en vertu de l'article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, il appartient à l'autorité saisie d'une demande de communication d'occulter ou de disjoindre chacune des mentions couvertes par un secret protégé, préalablement à la communication d'un document librement communicable à toute personne, à condition que ces occultations ou disjonctions ne privent pas de sens le document ou d'intérêt la communication. Elle relève à cet égard, que dans sa décision du 27 septembre 2022, n° 452614, le Conseil d’État a estimé, s'agissant d'une demande de communication des fichiers de comptabilisation des titres de recettes et mandats de paiement émis par un département au titre de trois années, se présentant sous la forme de tableaux retraçant au total plus de 300 000 mandats de paiement et 75 000 titres de perception, que ces documents pouvaient être communiqués à des tiers après suppression, au sein de chaque fichier, de l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables, telles que par exemple celles intitulées « nom bénéficiaire » ou « objet liquidation », tout en conservant un intérêt pour la personne ayant sollicité leur communication. Après avoir relevé que des tiers pouvaient être associés à chaque opération comptable tels que, par exemple, les bénéficiaires de dépenses relatives à l'action sociale, d’insertion ou en matière de santé menée par le département, le Conseil d’État a estimé qu'il ne revenait pas à l’administration d’opérer, sur des documents d’un tel volume, une vérification ligne à ligne des informations potentiellement protégées, cette recherche représentant une charge disproportionnée au regard des moyens à disposition. La commission estime que cette solution, qui déroge au principe de l'occultation des seules mentions protégées, doit être interprétée strictement. Il revient en conséquence à l’administration d’apprécier concrètement, compte tenu des circonstances de l’espèce, si le volume et le contenu du grand livre de comptes demandé justifient la suppression de l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables. Ce n’est ainsi qu’au cas par cas qu'une telle disjonction pourra être réalisée. La commission émet, dès lors, un avis favorable à la communication des documents sollicités au point 3), dans les conditions et sous les réserves précitées.