Avis 20235209 Séance du 12/10/2023

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 août 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Savigny-sur-Orge à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, par voie dématérialisée puis par publication sur le site internet de la Ville, à la page dédiée au Conseil municipal, des captations audiovisuelles (enregistrements audio et vidéo réalisés par l’administration) de la séance du conseil municipal du 11 mai 2023. En l'absence de réponse du maire de Savigny-sur-Orge à la date de sa séance, la commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle, en premier lieu, que selon les dispositions de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, « sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Sur ce fondement, la commission considère que les enregistrements audio et vidéos, produits ou reçus par l’administration dans le cadre de ses missions de service public constituent des documents administratifs soumis au droit d’accès régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. En ce qui concerne les élus, la commission estime que, s’exprimant en cette qualité, la protection de leur vie privée ne saurait faire obstacle à la communication des enregistrements dans lesquels ils apparaissent lorsqu’est filmée la séance d'une instance publique, tel que le conseil municipal, à laquelle ils participent. La commission souligne par ailleurs qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. S'agissant des enregistrements vidéo ou audio des séances du conseil municipal réalisés, notamment, pour faciliter l'édiction du procès-verbal de ces séances, il y a lieu de considérer que ceux-ci perdent leur caractère préparatoire dès lors que le procès-verbal de la séance en cause a été adopté. En l’espèce, la commission relève que les enregistrements sollicités ont perdu leur caractère préparatoire dès lors que le procès-verbal de la séance du conseil municipal du 11 mai 2023 a été approuvé lors de la séance du 29 juin 2023. Elle en déduit que ces enregistrements sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande. Pour ce qui concerne les modalités de communication, la commission rappelle que l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dispose que : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. » La commission rappelle que ces dispositions ne font toutefois pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier. La commission rappelle que lorsque comme en l'espèce, une demande porte sur deux modalités de communication, l'administration peut retenir le mode de communication qu'elle souhaite. Elle rappelle également, d'une part, qu'en application du quatrième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication des documents administratifs ne s'exerce plus lorsque les documents sollicités font l'objet d'une diffusion publique et, d'autre part, que le 1° de l'article L312-1-1 du même code prévoit que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein doivent publier les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du code précité à condition que ces documents soient effectivement disponibles sous forme électronique. La commission précise enfin que la publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut toutefois s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ». Cette liste figure à l'article D312-1-3 du même code. L'article L300-4 du même code dispose par ailleurs que : « Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ». Aux termes de l'article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique : « On entend par standard ouvert tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». La commission émet, dans ces conditions et sous ces réserves, un avis favorable à la demande.