Conseil 20234530 Séance du 21/09/2023

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné, lors de sa séance du 21 septembre 2021, votre demande de conseil relative à la possibilité pour un enfant, tuteur de son parent atteint de la maladie d’Alzheimer, de consulter le dossier d’enfant pupille de l’État de celui-ci. 1. Sur le caractère communicable du dossier d’un enfant pupille de l’État : La commission vous rappelle que le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) a pour mission, en vertu des articles L147-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles, de faciliter l'accès des pupilles de l'État aux informations relatives à leur père et mère de naissance et qu’il est en particulier chargé de recueillir les demandes d'accès aux origines personnelles, de vérifier si le secret de l'identité du parent est levé et de communiquer au demandeur, le cas échéant, l'identité de son père ou de sa mère de naissance. Le cinquième alinéa de l'article L147-5 du même code précise que, pour satisfaire aux demandes d'accès aux origines personnelles, le CNAOP recueille auprès des établissements de santé, des services départementaux ainsi que des organismes autorisés et habilités pour l'adoption, copie des éléments relatifs à l'identité des parents de naissance, « ainsi que tout renseignement ne portant pas atteinte au secret de cette identité, et concernant la santé des père et mère de naissance, les origines de l'enfant et les raisons et circonstances de sa remise au service de l'aide sociale à l'enfance ou à un organisme autorisé et habilité pour l'adoption ». En vertu du dernier alinéa de l'article L147-6 de ce code, le CNAOP communique aux demandeurs « les renseignements ne portant pas atteinte à l'identité des père et mère de naissance, transmis par les établissements de santé, les services départementaux et les organismes visés au cinquième alinéa de l'article L147-5 ou recueillis auprès des père et mère de naissance, dans le respect de leur vie privée, par un membre du conseil ou une personne mandatée par lui ». La commission considère qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le CNAOP est seul compétent pour procéder à la communication de l'identité des parents de naissance ainsi que des éléments non identifiants se rapportant à ceux-ci figurant dans le dossier en sa possession, le législateur ayant entendu instaurer un régime spécial de communication, lequel ne relève pas du champ de compétence de la commission tel qu’il est défini aux articles L342-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève, ensuite, qu’aux termes de l’article L225-14-1 du code de l'action sociale et des familles : « Les organismes autorisés et habilités pour l'adoption communiquent les dossiers individuels qu'ils détiennent aux intéressés qui leur en font la demande dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ». Le Conseil d’État a par ailleurs jugé que l'institution par le législateur d'une procédure d'accès à la connaissance des origines personnelles faisant intervenir le CNAOP ne fait pas obstacle à ce qu'un pupille de l'État forme une demande de communication de son dossier administratif de pupille auprès du département qui le détient (CE, 25 octobre 2007, n° 310125), de sorte que ce dossier demeure soumis au droit d’accès organisé par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime qu'il y a lieu de distinguer entre deux catégories de documents susceptibles de se trouver dans le dossier individuel de l'enfant adopté. Les documents qui ne sont pas détachables d'éventuelles procédures judiciaires menées en France ou à l'étranger, telles que celles qui ont été conduites en vue du placement de l'enfant, de sa déclaration d'abandon et de son adoption, revêtent un caractère judiciaire et ne relèvent pas du champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission n'est pas compétente pour se prononcer sur leur caractère communicable. Il en va notamment ainsi des documents élaborés à la demande d'une autorité judiciaire ou à son intention. Les autres documents détenus par vos services ou par les OAHA et inclus dans le dossier individuel de l'adopté, détachables des procédures judiciaires, présentent le caractère de documents administratifs et sont communicables aux personnes intéressées, en application des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration, auxquelles renvoient les dispositions de l'article L225-14-1 du code de l'action sociale et des familles, et dans les limites fixées par ces mêmes dispositions. La commission estime, à cet égard, que les adoptants présentent la qualité de personnes intéressées, au sens de ces dispositions, pour tout ce qui les concerne personnellement, d'une part, et pour tout ce qui concerne leur enfant, tant qu'il est mineur et qu'ils peuvent exercer pour lui, en tant que titulaires de l'autorité parentale, le droit d'accès qui lui est reconnu à l'article L225-14-1 du code de l'action sociale et des familles, d'autre part. En application de ces dispositions, combinées à celles de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables aux adoptants, ni pour eux-mêmes ni pour leur enfant mineur, les documents dont la communication porterait atteinte à la vie privée d'autres personnes, notamment les parents de naissance (état civil, situation familiale, coordonnées...), les documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, autre que l'enfant mineur et qu'eux-mêmes, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître de la part de cette personne un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Les documents qui comportent des mentions protégées en application de ces principes, ne peuvent être communiqués qu’après occultation ou disjonction de ces mentions, en application de l’article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, et à condition que ces occultations ou disjonctions soient matériellement possibles, ne dénaturent pas le sens du document et ne privent pas de tout intérêt sa communication. Lorsque l'enfant devient majeur, seuls lui sont communicables, dans les mêmes conditions, les éléments de son dossier individuel le concernant directement, à l'exclusion des documents qui concernent des tiers, notamment ses parents adoptifs ou ses parents de naissance. La commission précise en particulier que l’évaluation réalisée par le conseil départemental dans le cadre de la procédure d’agrément, qui, par hypothèse, porte une appréciation ou un jugement de valeur sur les parents adoptifs, n'est pas communicable à l'enfant majeur. La commission vous rappelle aussi qu’elle n’est pas non plus compétente pour se prononcer sur le caractère communicable des actes d’état civil, à l’instar des actes de naissance. En outre, sous l'angle des documents d'archives publiques, la commission rappelle que les actes de naissance, qui relèvent des mentions relatives à la vie privée des tiers, ne sont pas communicables avant un délai de soixante quinze ans en application des dispositions du e) du 4° du I de l'article L213-2 du code du patrimoine. 2. Sur la communication du dossier de pupille de l’État d'un majeur protégé à son tuteur : La commission rappelle, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, les documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ne sont communicables qu'à l'intéressé. Il ressort de la décision du Conseil d'État du 17 avril 2013, n° 337194, mentionnée aux tables du recueil Lebon, que la personne intéressée, au sens de ces dispositions, est la personne directement concernée par le document, c'est-à-dire, s'agissant d'un document contenant des informations qui se rapportent à une personne, soit cette personne elle-même, soit, en cas de décès, un ayant droit direct de cette personne, titulaire d'un droit dont il peut se prévaloir à raison du document dont il demande la communication. La commission vous rappelle ensuite que si les parents d'un enfant majeur en vie ne disposent pas d'un droit d'accès aux documents touchant à la vie privée de ce dernier (CE, 6 déc. 1993, n° 143493, Lebon T. 783), le tuteur d'un majeur protégé a en revanche, sous certaines conditions, la qualité de personne intéressée, au sens de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, pour l'accès à de tels documents. La commission rappelle, à cet égard, qu'aux termes de l'article 425 du code civil : « Toute personne dans l'impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts en raison d'une altération, médicalement constatée, soit de ses facultés mentales, soit de ses facultés corporelles de nature à empêcher l'expression de sa volonté peut bénéficier d'une mesure de protection juridique prévue au présent chapitre. S'il n'en est disposé autrement, la mesure est destinée à la protection tant de la personne que des intérêts patrimoniaux de celle-ci. Elle peut toutefois être limitée expressément à l'une de ces deux missions ». En application de l’article 440 de ce code, la tutelle, mesure de protection judiciaire la plus contraignante, est réservée aux personnes qui, pour l’une des causes énumérées à l’article 425, doit être représentée d'une manière continue dans les actes de la vie civile. La commission précise, en outre, que le premier alinéa de l’article 429 du code civil reconnaît toutefois à la personne protégée le droit de prendre seule les décisions relatives à sa personne, dans la mesure où son état le permet. La commission estime que l'accès au dossier de pupille de l’État est au nombre de ces mesures. L’alinéa suivant précise que lorsque l'état de la personne protégée ne lui permet pas de prendre seule une décision personnelle éclairée, le juge ou le conseil de famille peut prévoir qu'elle bénéficiera, pour l'ensemble des actes relatifs à sa personne ou ceux d'entre eux qu'il énumère, de l'assistance de la personne chargée de sa protection. Si cette mesure d’assistance est insuffisante, le juge ou le conseil de famille peut, le cas échéant après le prononcé d'une habilitation familiale ou l'ouverture d'une mesure de tutelle, autoriser la personne chargée de cette habilitation ou de cette mesure à représenter l'intéressé. La commission estime, en application de ces principes, que sous réserve des mentions contraires qui figureraient dans le jugement de tutelle, le tuteur dispose de la qualité de personne intéressée au sens de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration lui permettant d'accéder au dossier de pupille de l'Etat d'un majeur protégé en vie, lorsqu’il agit dans le cadre de sa mission de représentation de la personne concernée sous tutelle. Dans cette mesure, la demande de consultation qui vous est adressée par l’enfant tuteur de son parent, à la condition qu’elle soit présentée dans le cadre de la mission de représentation de la personne concernée sous tutelle, peut recevoir une suite favorable.