Avis 20234465 Séance du 21/09/2023

Monsieur X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 juillet 2023, à la suite du refus opposé par le président de la Communauté d’agglomération des deux Baies en Montreuillois à sa demande de communication d'une copie des documents suivants : 1) le rapport de la société X au concédant (CRAC) pour les années 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023 ; 2) les délibérations relatives à ces pièces ; 3) les délibérations relatives aux évolutions de la convention avec X intervenues depuis le transfert de la responsabilité du dossier à la CA2BM ; 4) l’audit complet des cabinetsX (2019). La commission observe, à titre liminaire, que la demande de communication porte sur des documents relatifs à une zone d’activités pour la réalisation de laquelle la communauté de communes Mer et Terre d’Opale a conclu avec la société SEPAC une concession d’aménagement, qui prévoit notamment la remise d’un rapport annuel d’exécution au concédant. La commission comprend que la communauté d’agglomération des deux Baies en Montreuillois et la société Territoire 62 sont aujourd’hui les parties liées par cette concession d’aménagement. En premier lieu, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de la communauté d’agglomération a informé la commission de ce que les documents sollicités au point 3) n’existent pas dans la mesure où il n'y a eu aucune modification de la convention depuis le 3 avril 2015. La commission ne peut, dès lors, que déclarer la demande d’avis sans objet sur ce point. En deuxième lieu, le président de la communauté d’agglomération a informé la commission que les rapports et délibérations mentionnés aux points 1) et 2) sont disponibles sur le site internet de la CA2BM. La commission relève cependant que l'adresse exacte où ces documents pourraient être trouvés n'a pas été précisée et constate que le site ne permet pas d’y accéder aisément à partir de leur objet ni davantage à partir de la référence des délibérations. Dans ces conditions, la commission considère que la demande ne peut pas être regardée comme portant sur des documents ayant fait l'objet d'une diffusion publique au sens de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration et qu’elle est dès lors recevable. La commission rappelle ensuite qu’il résulte de l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales que toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et des comptes de ces établissements ainsi que des arrêtés de leur président. L’ensemble des pièces annexées à ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise toutefois que si l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents de ces établissements, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues à l'article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). En application de ces principes, la commission émet un avis favorable à la communication des délibérations et rapports mentionnés aux points 1) et 2), sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des éventuelles mentions qui seraient couvertes par le secret des affaires. En troisième lieu, la commission relève que le document sollicité au point 4) de la demande comprend, pour partie, un consultation juridique demandée à un cabinet d'avocat et, pour l'autre partie un audit financier. La commission rappelle, d'une part, qu’un rapport d'audit réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable d'un service public, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande. Cette communication ne peut toutefois intervenir que sous réserve de l’occultation ou de la disjonction des mentions qui porteraient atteinte à l’un des intérêts protégés par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, en particulier les éventuelles mentions couvertes par le secret des affaires, celles qui feraient apparaître d'une personne un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou encore les données couvertes par le secret dû à la vie privée. Toutefois, la commission considère que les mentions de tels rapports qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient être regardées comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultées. La commission précise enfin que la communication d'un rapport d'audit peut intervenir après, le cas échéant, accord de leur auteur s'il est grevé de droits d'auteur au sens de l'article L121-2 du code de la propriété intellectuelle et n'a pas fait l'objet d'une divulgation au sens de ces dispositions. Elle émet, sous ses réserves, un avis favorable à la communication de la partie audit financier. La commission rappelle, d'autre part, qu'en vertu du h) du 2° de l’article L311-5, ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte aux autres secrets protégés par la loi. Aux termes de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d’État (CE, ass., 27 mai 2005, n° 268565) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce une commune, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. La commission émet par suite un avis défavorable à la communication de la partie de l’audit correspondant à l’analyse juridique rédigée par un cabinet d’avocat.