Avis 202307667 Séance du 15/02/2024

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 14 décembre 2023, à la suite du refus tacite opposé par le directeur général des patrimoines et de l’architecture à sa demande de consultation, par dérogation aux délais fixés par l'article L213-2 du code du patrimoine, des dossiers du fonds de la Présidence de Valéry GISCARD D'ESTAING conservés aux Archives nationales sous les cotes suivantes : AG/5(3)/182 Analyse et dates : Défense nationale et renseignement Afrique, livraisons d'armes françaises en Angola, au Gabon, en Mauritanie, au Sénégal et au Zaïre : copies de correspondance du président de la République à H. KISSINGER et L.-S. SENGHOR, copies de correspondances et notes de R. JOURNIAC et de l'état-major particulier (1975-1976) ; situation de Madagascar : correspondance d'A. RESAMPA à R. JOURNIAC (22 novembre 1976) ; voyage du président de la République en République centrafricaine: notes mss (1976 1969-1980 Dossier à extraire : Conseil de défense, organisation ; conseil de défense du 7 août 1974 ; conseils de défense sur la politique nucléaire ; intervention française en Mauritanie ; Tchad ; préparation à Saint-Cyr ; Entretien entre F. MITTERRAND et H. KISSINGER; Général BIGEARD, activité et remerciement; Général MASSU, amnistie. AG/5 (3)/751 Analyse et dates : Personnel militaire, décorations, mesures individuelles et affaires particulières : bordereaux d'envoi, décrets et projets de décrets et notes au secrétaire général adjoint de la présidence de la République. Janvier 1974-décembre 1979 AG/5(3)/752 Analyse et dates : Organisation de l'état-major particulier Recrutement des officiers supérieurs de l'état-major particulier et du commandement militaire : notes du chef de l'état-major particulier, parfois annotées par le président de la République, correspondance des États-majors, notices biographiques avec photographies d'identité ; affectation : pelures ou copies de décrets (1975-1981). Répartition de l'habilitation spéciale « Vulcain » : listes, correspondance (1971-1978). Conditions de participation 1968-1980 AG/5(3)/773 Analyse et dates : Dossiers généraux Objecteurs de conscience : note du commissaire principal A. CHABROL (1976). Droit de la mer, dispositifs sous-marins d'écoute dans les zones économiques : note, fiche (mai 1977). 5e conférence d'information des autorités françaises de la zone Antilles-Guyane-Caraïbes (Fort-de-France, 24-25 mai 1977) : exposés, débats et recommandations « confidentiel défense » du secrétariat d'État aux DOM-TOM (1977). Assemblée nationale, question orale de F. MITTERRAND : cop 1976-1981 Dossier à extraire : Dossiers généraux Objecteurs de conscience: note du commissaire principal A. CHABROL (1976) ; Assemblée nationale, question orale de F. MITTERRAND: copies du Journal officiel (1978) ; Opération sur Kolwezi (1978) : note de B. DE MONTAUDOUIN, chef d'état-major particulier, au président de la République (mai 1981). La commission observe, à titre liminaire, que Monsieur X a présenté une demande de consultation de documents d’archives publiques produits par la présidence de la République sous la mandature de Monsieur GISCARD D'ESTAING, par dérogation aux délais légaux de communicabilité. I. Présentation du cadre juridique : La commission rappelle, en premier lieu, que les documents d’archives publiques sont en principe communicables de plein droit, en vertu de l'article L213-1 du code du patrimoine. Néanmoins, par dérogation à cet article, certaines catégories de documents, en raison des informations qu'ils contiennent, ne sont pas immédiatement communicables et ne le deviennent qu’aux termes des délais et dans les conditions, fixés par l'article L213-2 de ce même code. La commission précise, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article L213-3 du code du patrimoine, une autorisation de consultation, par anticipation aux délais prévus par l'article L213-2 précité, peut cependant être accordée par l’administration des archives aux personnes, physiques ou morales, qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation des documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Cette autorisation requiert l’accord préalable de l'autorité dont émanent les documents, l’administration des archives étant tenue par l’avis donné. La commission rappelle aussi qu'aux termes de l'article L213-4 du code du patrimoine, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 : « Le versement des documents d'archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature entre la partie versante et l'administration des archives d'un protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication du fonds versé, pendant la durée des délais prévus à l'article L213-2. Les stipulations de ce protocole peuvent également s'appliquer aux documents d'archives publiques émanant des collaborateurs personnels de l'autorité signataire (…) Les documents d'archives publiques versés antérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives demeurent régis par les protocoles alors signés. Toutefois, les clauses de ces protocoles relatives au mandataire désigné par l'autorité signataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire ». Le Conseil d’État, dans sa décision d'Assemblée du 12 juin 2020, n°422327 et 431026, a considéré, s'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, que le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux Archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives à la faculté d'opposition du mandataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans tous les cas, une autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques peut être accordée en application de l'article L213-3 du code du patrimoine aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Pour apprécier l'opportunité d'une communication anticipée, la commission s'efforce, au cas par cas, de mettre en balance les avantages et les inconvénients d'une communication anticipée, en tenant compte d'une part, de l'objet de la demande et, d'autre part, de l'ampleur de l'atteinte aux intérêts protégés par la loi. Conformément à sa doctrine constante (avis de partie II, n° 20050939, du 31 mars 2005), cet examen la conduit à analyser le contenu du document (son ancienneté, la date à laquelle il deviendra librement communicable, la sensibilité des informations qu'il contient au regard des secrets justifiant les délais de communication) et à apprécier les motivations, la qualité du demandeur (intérêt scientifique s'attachant à ses travaux mais aussi intérêt administratif ou familial) et sa capacité à respecter la confidentialité des informations dont il souhaite prendre connaissance. Dans un avis de partie II n° 20215602 du 4 novembre 2021, la commission a estimé opportun de compléter sa grille d’analyse afin de tenir compte de la décision d’Assemblée n° 422327 et 431026, du 12 juin 2020 précitée, par laquelle le Conseil d’État a précisé qu’afin de déterminer s'il y a lieu ou non de faire droit à une demande de consultation anticipée, il convient de mettre en balance d'une part, l'intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégée par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger. L’intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu’il entreprend et du but qu’il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d’archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu’ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d’une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. La pesée de l’un et des autres s’effectue en tenant compte notamment de l’effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l’écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l’objet d’une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics. II. Application au cas d’espèce : En premier lieu, la commission relève qu’en vertu du dernier alinéa de l’article L213-4 du code du patrimoine, la consultation des documents sollicités demeure régie, à la date de la présente séance, par les stipulations du protocole, conclu pour une durée de soixante ans, signé par Monsieur GISCARD D'ESTAING à l’issue de ses fonctions et nécessite par conséquent une autorisation par dérogation sur le fondement des dispositions combinées des articles L213-3 et L213-4 de ce code. En deuxième lieu, la commission observe d’abord que Monsieur X s’intéresse aux relations politico-militaires en France sous la Ve République et que l’objet de sa recherche vise à analyser le fonctionnement des relations entre le monde politique et le monde militaire et le processus décisionnel en matière de défense. Elle relève également que sa demande s’inscrit dans la suite des recherches effectuées pour sa thèse de doctorat qu’il poursuit aujourd’hui en qualité de chercheur à l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire. La commission comprend ensuite des observations de l’administration, d’une part, que la consultation des documents conservés dans les dossiers « Conditions de participation des trois armées aux cérémonies » et « Préparation médicale des voyages officiels » sous la cote AG/5(3)/752, dans les dossiers « Entretien entre François MITTERRAND et Henry KISSINGER » et « Général BIGEARD » sous la cote AG/5(3)/182, ainsi que dans les dossiers « Objecteurs de conscience » et « Assemblée nationale, question orale de François MITTERRAND » sous la cote AG/5(3)/773 ne porterait atteinte à aucun intérêt protégé par la loi. D’autre part, elle observe que s’ils n’avaient pas été versés dans le cadre d’un protocole, les documents conservés dans les dossiers « Conseil de défense » et « Général MASSU » sous la cote AG/5(3)/182 ainsi que dans le dossier « Opération sous Kolwezi » sous la cote AG/5(3)/773 atteindraient prochainement le délai de 50 ans applicable aux informations protégées au titre de la vie privée et des intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, en vertu du 3° de l’article L213-2 du code du patrimoine. Elle relève enfin qu’aucun motif n’a été invoqué par le mandataire du signataire du protocole en cause pour justifier du rejet de la demande de Monsieur X qui a été implicitement rejetée, et que les Archives nationales, où sont conservés les documents, n’ont pas émis de réserve quant à la consultation par dérogation de ces dossiers. Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, la commission estime que l’intérêt légitime de Monsieur X est, en l’espèce, de nature à justifier la consultation anticipée de ces dossiers, sans qu’il soit porté une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. Elle émet, par suite, un avis favorable à la demande sur ces points. En revanche, la commission note, en troisième lieu, que, s'agissant de la cote AG/5 (3)/751, le directeur général des patrimoines et de l’architecture a précisé qu’elle contenait des documents relatifs à des sanctions disciplinaires et que les Archives nationales ont émis un avis défavorable en raison du nombre important de documents portant des appréciations ou des jugements de valeur sur des personnes physiques, nommément désignées ou facilement identifiables, ou qui font apparaître le comportement de personnes dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, et d’informations relevant de la vie privée. Il en va de même des documents conservés sous la cote AG/5(3)/752 dans les les dossiers « Recrutement des officiers supérieurs de l’état-major particulier et du commandement militaire » et « Répartition de l’habilitation spéciale « Vulcain », ce dernier comportant en outre des informations sensibles ou dont la communication porterait atteinte au secret de la défense nationale et ayant fait l’objet de mesures de classification à ce titre au sens du 3° de l’article L213-2 du code du patrimoine. Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, la commission estime dans ces conditions, que la consultation anticipée de ces dossiers serait, en l’espèce, de nature à porter une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en dépit de l’écoulement du temps. Elle émet, par suite, un avis défavorable à la demande sur ces points.