Avis 202307372 Séance du 11/01/2024

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine à sa demande de publication en ligne, sur le site internet du conseil régional, du répertoire des informations publiques de la région Nouvelle-Aquitaine. 1. Recevabilité de la demande : La Commission rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. Aux termes de l'article L311-14 du code des relations entre le public et l’administration, « toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours » et aux termes des articles R311-15 et R343-1 du même code, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus, ou de l'expiration du délai d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente, pour saisir la commission. Elle souligne, également et d'une part, que le non-respect du délai de deux mois de saisine de la commission a pour conséquence son irrecevabilité ainsi que celle d’un éventuel recours contentieux ultérieur (CE, sect., 25 juillet 1986, n° 34278) et, d'autre part, que ce délai se décompte comme en matière contentieuse, soit deux mois à compter de la date de notification effective de la décision de refus si elle comporte la mention de la possibilité de saisir la commission et du délai de saisine, soit trois mois à compter de l'accusé de réception de la demande de communication par l'administration, sous réserve que cet accusé de réception comporte les mêmes indications. Elle note en revanche que le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code des relations entre le public et l’administration. Elle rappelle que, par une décision du 31 mars 2017 (n° 389842), le Conseil d’État a néanmoins précisé que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d'un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l'être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable. Elle rappelle enfin que, par une décision du 18 mars 2019 (n° 417270), le Conseil d’État a ajouté, pour l’application du délai raisonnable s’agissant des recours juridictionnels, que les règles en la matière sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. La Commission estime qu’il en va de même en cas de décision implicite de rejet s’agissant du recours administratif dont elle a la charge. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine a indiqué à la commission que le demandeur lui avait adressé une première demande ayant le même objet, à laquelle il a répondu négativement par décision du 20 juin 2023. Il estime de ce fait que la saisine enregistrée le 5 décembre 2023, qui fait suite au refus implicite qui lui a été opposé le 6 novembre 2023 à une demande strictement identique, cette décision étant purement confirmative de la première, et n’étant pas, de ce fait, de nature à rouvrir le délai de saisine de la commission, serait irrecevable car tardive. La commission relève toutefois que seule la copie de la décision du 20 juin 2023 est jointe, sans accusé de réception et que ce courrier ne comporte pas les mentions figurant à l’article L311-14 du code des relations entre le public et l’administration, ni ne précise d’ailleurs les conditions de naissance d'une décision implicite. Elle relève également qu’il ne résulte d’aucun élément porté à sa connaissance que Monsieur X aurait eu connaissance de la décision de refus opposée par le président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine. Dans ces conditions, ni le délai de deux mois prévu par à l’article R311-15 du même code, ni le délai raisonnable susmentionné, ne sont opposables à Monsieur X, étant précisé en tout état de cause que la saisine est intervenue moins d’un an avant l’édiction de la décision du 20 juin 2023, de sorte que cette saisine ne peut être regardée comme irrecevable car tardive, pas plus qu’elle ne peut être considérée comme étant sans objet. 2. Bien-fondé de la demande La commission rappelle qu'afin de faciliter la réutilisation des informations publiques, l’article L322-6 du code des relations entre le public et l’administration impose - conformément à ce que prévoit la directive n° 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 - aux administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L300-2 du même code qui produisent ou détiennent des informations publiques dans le cadre de leur mission de service public de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent et, depuis la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, de publier chaque année une version mise à jour de ce répertoire. Cette même loi a également introduit un article L312-1-1 dans ce code qui prévoit, à son 2°, la publication en ligne, par les mêmes administrations, des documents figurant dans ce répertoire. En premier lieu, s’agissant du champ d’application de ces dispositions, la commission relève, d’une part, que l’établissement du répertoire mentionné à l’article L322-6 du CRPA s’impose à toute autorité entrant dans le champ d'application de l’article L300-2 de ce code, sans considération de taille. Elle relève, d’autre part, que sont visés par ces dispositions, les documents administratifs comportant des informations publiques c’est-à-dire, au sens de l'article L321-1 du CRPA, des informations figurant dans des documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par les administrations précitées à l’exception, en application de l’article L321-2 du même code, des informations contenues dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit pour toute personne en application du titre Ier du livre III de ce code ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique conforme aux prescriptions des articles L312-1 à L312-1-2, ainsi que des informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. Comme elle l’a indiqué dans son conseil de partie II, n° 20172569 du 5 octobre 2017, la commission précise que les dispositions précitées du CRPA ne confèrent pas un caractère exhaustif à ce répertoire et laissent ainsi à chaque administration une marge d'appréciation. Il appartient à chaque administration d’apprécier l’intérêt du contenu des documents qu’elles détiennent pour les réutilisateurs pour déterminer s’il y a lieu de les inclure dans le répertoire. Le but n'est pas de dresser une liste complète des documents existants mais plutôt, en fonction des informations publiques qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs et en tenant compte des répertoires existants, de faciliter, par nature d'informations publiques, l'identification des documents qui les contiennent lorsqu'elle est susceptible de poser problème. A cet égard, il peut être relevé que certaines administrations sont déjà dotées de registres d’actes qui en facilitent l’identification (le recueil des actes administratifs des préfectures, par exemple) et que certaines catégories d’actes (par exemple pour les communes, le budget, les comptes, le plan local d’urbanisme) sont, par nature, connues d’utilisateurs potentiels et ne nécessitent pas d’identification particulière. S’agissant, en deuxième lieu, des mentions du répertoire, l’article R322-7 du CRPA prévoit pour chacun des documents recensés, l’indication de son titre exact, de son objet, de la date de sa création, des conditions de sa réutilisation et, le cas échéant, de la date et de l'objet de ses mises à jour. La commission précise que les conditions de réutilisation supposent de rappeler les conditions posées, d’une part, à l’article L322-1 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes duquel « Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées » et, d’autre part, à l’article L322-2 tenant au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Elle relève également que l'article 9 de la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public, qui a remplacé la directive n° 2003/98/CE précitée, suggère de mentionner dans le répertoire les « métadonnées pertinentes ». Le guide pratique de la publication en ligne et de la réutilisation des données publiques élaboré par la CADA et la CNIL recommande à ce titre, afin d'être le plus complet et précis possible, d’ajouter les informations suivantes : l'identifiant unique du document, la description de son contenu, le thème du jeu de données, le nom de la structure productrice, la date de première publication, la fréquence de mise à jour, le régime de publication et la liste des formats dans lesquels sont publiées les informations. La commission rappelle, en troisième et dernier lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait en principe pas obligation aux autorités administratives d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). La commission relève toutefois, d’une part, que le droit d’accès aux documents administratifs est garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 selon lequel : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (Conseil constitutionnel, décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020). Elle estime que ce droit, tel qu’il figure au livre III du CRPA, doit être appréhendé compte tenu notamment de cette finalité. La commission constate, d’autre part, qu’il ressort clairement des dispositions des articles L322-6 et R322-7 du CRPA - qui relèvent du livre III du CRPA et qu’elle est compétente pour interpréter - que chaque administration produisant ou détenant des informations publiques est tenue de mettre à disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent, ainsi que de le rendre accessible en ligne dans l’hypothèse où elle dispose d’un site internet. La commission relève enfin l’intérêt particulier qui s’attache pour le public au respect de ces dispositions. En effet, ainsi qu’il ressort des dispositions des directives évoquées ci-dessus, ces répertoires, en aidant les administrés à identifier les documents comportant des informations publiques présentant un intérêt pour les réutilisateurs, contribuent à améliorer l’effectivité du droit d’accès constitutionnellement garanti et à simplifier sa mise en œuvre. Soucieuse de promouvoir la transparence administrative, la commission émet dès lors, dans le prolongement de ce qu’elle a estimé dans son conseil de partie II n° 20231374 du 20 avril 2023, un avis favorable à la demande de Monsieur X, alors même que le document sollicité n’existerait pas en l’état. Elle invite, par suite, le président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine à élaborer ce document et à le rendre accessible en ligne sur son site internet afin d’assurer dans les meilleurs délais le respect des dispositions précitées.