Avis 202306864 Séance du 14/12/2023

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le président du conseil départemental du Lot à sa demande de communication de la liste des lieux de vie et d'accueil habilités par le département avec intitulé, courriel, téléphone. A titre liminaire, la commission observe que Monsieur X précise qu’il souhaite élaborer un annuaire national des lieux de vie et d’accueil, qui serait accessible en ligne, et pouvoir contacter à cette fin les responsables de tels lieux afin de recueillir leur accord à la mise en ligne de ces données. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil départemental du Lot a indiqué qu’il estimait la demande irrecevable dans la mesure où, en premier lieu, le fichier national des établissements sanitaires et sociaux, dans lequel figure les lieux de vie et d’accueil, est accessible sur internet à l’adresse https://finess.esante.gouv.fr. La commission rappelle à cet égard qu'en application de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, le droit de communication ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique. Elle rappelle sa doctrine constante selon laquelle il résulte de ces dispositions que seule une mise en ligne, par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, d'un document administratif dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante, peut être regardée comme une diffusion publique (avis n° 20191393 du 17 octobre 2019 ; CE, 27 septembre 2022, n° 450737 et 450739). En l’espèce, il ne ressort pas des informations portées à la connaissance de la commission que la nomenclature utilisée par le site finess.esante.gouv.fr permettrait d’identifier tous les lieux de vie et d’accueil habilités par un département, le demandeur indiquant que ne peuvent être identifiés que ceux dont la raison sociale comporte cette mention. La commission relève en outre que le demandeur soutient sans être contredit que ce site ne permet pas d’accéder aux coordonnées de l’établissement concerné. En l’état des informations dont elle dispose, la commission estime par suite que la demande ne porte pas sur un document faisant d’ores et déjà l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. En deuxième lieu, la commission rappelle que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. Aux termes de l'article L311-14 du code des relations entre le public et l’administration, « toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours » et aux termes des articles R311-15 et R343-1 du même code, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus, ou de l'expiration du délai d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente, pour saisir la commission. Elle souligne, également et d'une part, que le non-respect du délai de deux mois de saisine de la commission a pour conséquence son irrecevabilité ainsi que celle d’un éventuel recours contentieux ultérieur (CE, sect., 25 juillet 1986, n° 34278) et, d'autre part, que ce délai se décompte comme en matière contentieuse, soit deux mois à compter de la date de notification effective de la décision de refus si elle comporte la mention de la possibilité de saisir la commission et du délai de saisine, soit trois mois à compter de l'accusé de réception de la demande de communication par l'administration, sous réserve que cet accusé de réception comporte les mêmes indications. Elle note en revanche que le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code des relations entre le public et l’administration. Elle rappelle que, par une décision du 31 mars 2017 (n° 389842), le Conseil d’État a néanmoins précisé que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d'un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l'être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable. En l'espèce, la commission relève que si le président du conseil départemental du Lot a explicitement refusé de faire droit à la demande présentée par Monsieur X par un message électronique en date du 11 mai 2023, dont le demandeur a eu connaissance au plus tard à la date à laquelle il y a répondu le lendemain, ce message ne comporte pas l’indication des voies et délais de recours. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier dont dispose la commission que ces voies et délais de recours auraient été portés à la connaissance du demandeur à une autre occasion. Il suit de là que le délai imparti par les articles R311-15 et R343-1 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas opposables à Monsieur X. La commission estime ensuite que sa saisine, en date du 13 novembre 2023, est intervenue dans un délai raisonnable suivant la date à laquelle le demandeur a eu connaissance de la décision de refus opposée par le président du conseil départemental du Lot. Il suit de là que la saisine de Monsieur X est recevable. En troisième lieu, au fond, la commission indique d’abord que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). En revanche, la commission considère de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, ceux qui sont susceptibles d'être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d'État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective. Elle rappelle ensuite qu’en vertu de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, les documents administratifs comportant des informations couvertes par le secret de la vie privée ou le secret des affaires ne peuvent être communiqués qu'à la personne intéressée. Elle souligne encore qu’aux termes de l’article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 du même code mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janvier 1995, req. n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n° 342339). En l’espèce, le président du conseil départemental du Lot a indiqué à la commission disposer d’une liste des lieux de vie et d’accueil habilités mais estimer qu’elle n’était pas communicable à un tiers compte tenu, d’une part, des indications qu’elle comporte quant aux tarifs pratiqués par ces établissements. Toutefois, à supposer même que ces indications puissent être regardées comme protégées par le secret des affaires des établissements concernés, la commission constate que la demande ne porte pas sur une liste comportant de telles précisions. Elle estime par suite que ces mentions peuvent en tout état de cause faire l’objet d’une occultation avant communication à un tiers. D’autre part, le président du conseil départemental a indiqué estimer que la liste sollicitée n’était pas communicable à un tiers dès lors qu’elle comporterait des données à caractère personnel. La commission rappelle à cet égard d’abord que l'entrée en vigueur du règlement n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (dit règlement général sur la protection des données « RGPD ») n'a pas entraîné de modification des dispositions du code des relations entre le public et l'administration relatives au droit d'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 86 du RGPD aux termes duquel : « Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ». La commission estime ensuite que les coordonnées des lieux de vie et d’accueil, dans la mesure où elles sont celles d’établissements disposant de la personnalité morale, ne sont pas couvertes par le secret de la vie privée et sont communicables à toute personne qui en fait la demande. Par conséquent, la commission émet un avis favorable à la communication de la liste sollicitée, le cas échéant après occultation des seules mentions qui seraient couvertes par le secret de la vie privée de personnes physiques. Elle rappelle enfin, que le demandeur, en tant que réutilisateur de la liste ainsi communiquée, devra se conformer aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et du règlement général sur la protection des données (RGPD) dès lors qu'il sera alors regardé comme un responsable de traitement de données à caractère personnel. Il devra notamment s'assurer que l'usage qu'il entend faire de la liste respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis respectivement aux articles 5, 6, 7 et au chapitre III du RGPD.