Avis 20226679 Séance du 24/11/2022

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 octobre 2022, à la suite du refus opposé par le maire de Bons-en-Chablais à sa demande de communication des documents suivants relatifs aux tombes exhumées par la commune, le 7 septembre 2022, notamment : 1) la liste des 24 tombes relevées ce jour-là par la société X indiquant le nom des familles correspondantes ; 2) les fiches de concession des tombes relevées ; 3) le contrat de mandat de l'entreprise ayant répondu à l'offre de marché public ; 4) les comptes rendus des conseils municipaux prenant ces décisions. La commission rappelle, à titre liminaire, que, conformément aux dispositions combinées des articles L342-1 et R311-12 du code des relations entre le public et l’administration, elle ne peut être saisie par une personne qu’en cas de refus opposé par une autorité administrative à une demande de communication d'un document administratif. En l’espèce, il ne ressort pas des termes de la demande préalable du 27 octobre 2022 adressée au maire de Bons-en-Chablais par Monsieur X, produite à l’appui de la saisine, qu'il aurait sollicité la communication des documents visés aux points 2) à 4). Elle déclare en conséquence la demande irrecevable sur ces points. En l’absence de réponse exprimée par le maire de Bons-en-Chablais à la date de sa séance, la commission rappelle que les documents se rapportant aux concessions funéraires, régies par les dispositions des articles L2223-1 et suivants et R2223-1 du code général des collectivités territoriales, ont le caractère de documents administratifs. En effet, selon une jurisprudence constante du Conseil d’État, ces concessions, qui emportent occupation des dépendances du domaine public communal, constituent des contrats administratifs (CE, Ass., 21 octobre 1955, Demoiselle X). La commission rappelle toutefois que, hormis le cas où ce document est devenu librement communicable en application de l'article L213-2 du code du patrimoine, le droit d'accès garanti par cette loi s'exerce sous réserve des dispositions de son article L311-6, qui réserve aux seuls « intéressés » le droit d'accès aux documents mettant en cause la protection de la vie privée. Eu égard au cadre juridique de la gestion des concessions funéraires, seuls les indivisaires de la concession ont la qualité d'intéressé, au sens de ces dispositions, pour l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci. Or il résulte des dispositions de l'article L2223-13 du code général des collectivités territoriales que les concessions sont accordées « aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celles de leurs enfants ou successeurs ». A défaut d'intention contraire manifestée par son fondateur, la concession se transmet donc à l'ensemble de ses enfants ou successeurs sous la forme d'une indivision perpétuelle, à laquelle ne s'appliquent pas les dispositions de l'article 815 du code civil (CA Paris, 15 avril 2000). Chaque indivisaire dispose ainsi des mêmes droits sur la concession, et tout acte de gestion la regardant doit recevoir l'accord de l'ensemble des indivisaires (avis CADA n° 20092364 du 16 juillet 2009). La commission déduit de ce régime juridique particulier applicable aux concessions funéraires que chaque indivisaire de la concession a la qualité d'intéressé, au sens de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sur l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci, à laquelle il est personnellement et directement concerné. Ces documents lui sont donc communicables de plein droit, dans leur intégralité. La commission estime qu’il en va différemment du registre des concessions funéraires détenu par les communes qui comporte l’identité des concessionnaires. Elle estime qu’une copie de ce document est communicable à tout demandeur, en application de l’article L311-1 du même code, après occultation des mentions relevant éventuellement de la vie privée figurant dans ce registre. Elle précise, à cet égard, que dans un avis de partie II n° 20155585 du 7 janvier 2016, elle a estimé que le secret de la vie privée des personnes titulaires de telles concessions, qui emportent autorisation d’occupation du domaine public communal et sont octroyées par décision susceptible de recours pour excès de pouvoir, n'est pas de nature à faire obstacle à la communication de l’identité du ou des titulaires de ces autorisations et émis un avis favorable à la communication d'un plan de cimetière, sans occultation préalable ni du nom, ni de la durée des concessions accordées. Elle précise également, à toutes fins utiles, ainsi qu’elle l’a rappelé dans son avis n° 20092364 en date du 16 juillet 2009, que ce droit de communication des tiers ne s’étend pas, en vertu des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, aux documents faisant apparaître le nom des indivisaires de la concession, qui ont en outre seuls qualité d'intéressés pour connaître de l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci, par laquelle ils sont personnellement et directement concernés. En l'espèce, la commission estime donc que la liste des tombes relevées par la commune, le 7 septembre 2022, indiquant le nom des familles correspondantes, est communicable à toute personne qui en fait la demande, sur le fondement des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, à condition d’être matérialisée dans un document existant ou susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, ou par une extraction de base de données, sans faire peser sur l’administration saisie une charge de travail déraisonnable. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable sur le point 1).