Avis 20226092 Séance du 03/11/2022

Maître X, X, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 septembre 2022, à la suite du refus opposé par le maire d’Orchies à sa demande de communication, à ses frais, de la copie des documents suivants : 1) les fiches de présences ainsi que les comptes rendus des trois conseils de quartier sur la période d’avril 2013 à décembre 2014 (animations des réunions et comptes rendus réalisés par Monsieur X, X Monsieur X) ; 2) les comptes rendus et les fiches de présence des conseils d’écoles des trois écoles (une maternelle et deux primaires) – pour mémoire, un document a été établi chaque trimestre pour chaque école ; 3) l’étude « Cadre de Vie » portant sur l’ensemble de la ville et notamment la création d’un parc paysagé de plusieurs hectares (étude menée par le bureau d'études X de X) ; 4) le compte rendu de la présentation aux élus de l’étude « Cadre de Vie » qui s’est déroulée en novembre ou décembre 2014, ainsi que la liste des présents ; 5) les comptes rendus des commissions municipales environnement/cadre de vie et propreté, animées par Monsieur X, X, y compris les fiches de présence ; 6) les dates et les comptes rendus des réunions portant sur les jeunes personnes travaillant aux ateliers municipaux, recrutées dans le dispositif emploi d’avenir, réunions organisées par le directeur des ressources humaines (DRH) de la mairie ; 7) l’avis de recrutement, mis en ligne sur le site du centre de gestion (CDG) 59 d’un ingénieur sur le poste de futur X (X) en remplacement de Monsieur X, X de la mairie d’Orchies partant à la retraite ; 8) la fiche de poste de Monsieur X, ancien X ; 9) les titres de transport SNCF remis à la direction des ressources humaines par son client pour le remboursement de 50 % des frais de transport domicile/travail/domicile (X) d’avril 2013 à décembre 2014 ; 10) les bulletins de salaire de septembre 2013 à octobre 2014 de Madame X, X, faisant apparaître uniquement son nom, la période d’activité, l’intitulé du service d’affectation et la ligne de paie indiquant si l’agent est en traitement complet ou en demi traitement ; 11) les bulletins de salaire des personnes ayant remplacé Madame X durant sa période d’arrêt maladie, faisant apparaître uniquement le nom de l'agent, la période d’activité et l’intitulé du service d’affectation ; 12) l’organigramme des services techniques au 1er avril 2013 ; 13) l’organigramme des services au 31 décembre 2014 ; 14) les factures d’informatique (X et autres prestataires informatiques) du 1er avril 2013 à janvier 2015, avec le détail des réalisations effectuées et des achats de fournitures informatiques ainsi que les lieux d’interventions ; 15) la lettre adressée au docteur X pour l’expertise de la reconnaissance de la pathologie de son client en maladie professionnelle avec le contenu des pièces fournies pour cette expertise. En l’absence de réponse du maire d’Orchies à la date de sa séance, la commission estime, en premier lieu, que les documents mentionnés aux points 1), 2), 4), 7), 8), 12) et 13) de la demande constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable sur ces six points. En deuxième lieu, s’agissant du document mentionné au point 3) de la demande, la commission rappelle qu'un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Toutefois lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions. La commission estime que l'étude sollicitée est communicable à toute personne en faisant la demande sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve qu'elle ne revête plus un caractère préparatoire dans les conditions ainsi énoncées. Elle émet donc un avis favorable sur ce point, sous cette réserve. En troisième lieu, s’agissant des documents mentionnés au point 14), la commission considère qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, notamment les factures sollicitées, sous réserve qu’elles existent, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise toutefois que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues à l'article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tel que le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). La commission estime, par suite, que les factures d'informatiques sollicitées sont communicables à toute personne en faisant la demande sur le fondement des dispositions précitées, après occultation des prix unitaires susceptibles, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé (conseil n° 20221455 du 21 avril 2022). Elle émet, donc, un avis favorable sur ce point, sous cette réserve. En quatrième lieu, s’agissant du document mentionné au point 5), la commission rappelle que l'article L2121-22 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour les conseils municipaux de créer en leur sein des commissions municipales destinées à améliorer le fonctionnement du conseil municipal dans le cadre de la préparation des délibérations. Elle ajoute qu'à moins qu'ils présentent un caractère préparatoire, les documents produits ou reçus par ces commissions sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du même code. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. En cinquième lieu, s’agissant des documents mentionnés au point 6), la commission estime que, s’ils existent, les comptes rendus sollicités sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve qu’ils ne revêtent pas le caractère de documents préparatoires à une décision administrative qui n’aurait pas encore été prise. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable à la demande. En sixième lieu, s’agissant des documents mentionnés au point 9), la commission rappelle que les documents composant le dossier d’un agent public, sont des documents administratifs en principe communicables à l’intéressé, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle précise toutefois que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants. La commission ajoute que l’administration n’est pas tenue de reconstituer des documents détruits à l’expiration de leur période d’utilisation courante. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à la communication des titres de transport sollicités. En septième lieu, s’agissant des documents mentionnés aux points 10) et 11), la commission relève que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. En application de ces principes, la commission estime que les bulletins de paie d’un agent public sont communicables à toute personne qui en fait la demande sous réserve toutefois de l'occultation préalable, en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration, des éléments y figurant qui seraient liés, soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement). Il en serait de même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. S'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paie des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission estime ensuite que la mention du taux d'imposition, qui apparaît soit comme un taux personnalisé soit comme un taux « neutre », est susceptible, d'une part, de permettre la révélation d'informations liées à la situation personnelle et familiale de l'agent concerné, notamment par le biais de croisement de ces informations avec d'autres éléments disponibles. D'autre part, le taux d'imposition constitue une information propre à la situation fiscale de l'agent qui relève du champ d'application de l'article L103 du livre des procédures fiscales, dispositions particulières dérogeant au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, et de la vie privée. En conséquence, la commission considère que la mention du taux doit faire l'objet d'une occultation en application du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. La commission considère qu'il en va de même pour les mentions, qui ne sont que la conséquence arithmétique de l'application de ce taux, du montant qui aurait été versé au salarié en l'absence de retenue à la source, du montant de l'impôt prélevé et du montant net à payer. La commission émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ces deux points. En huitième lieu, s’agissant des documents mentionnés au point 15), la commission rappelle qu'en matière de fonction publique, les documents qui se rapportent à la réunion de la commission de réforme présentent le caractère de documents administratifs. Mais, le régime qui leur est applicable est différent selon que la commission a ou non rendu son avis. Avant l’avis de la commission de réforme, la Commission d’accès aux documents administratifs constate que la communication à l’agent du dossier soumis à la commission de réforme est prescrite par l’article 19 du décret n° 86-442 du 16 mars 1986 pris en application de l’article L31 du code des pensions civiles et militaires de retraite et conformément au principe général des droits de la défense. La méconnaissance de ces dispositions est susceptible de vicier la procédure suivie devant la commission de réforme. La Commission d’accès aux documents administratifs relève cependant que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne lui donne pas compétence pour se prononcer sur le droit d’accès de l’agent à toutes les pièces de son dossier, y compris médicales, imposé par les textes précités, et s’estime donc incompétente pour se prononcer sur les refus de communication intervenant sur des demandes présentées avant que la commission de réforme n’ait rendu son avis. Une fois l’avis rendu, la commission estime que le rapport de la hiérarchie et la lettre de saisine de l’employeur sont des documents administratifs communicables à l’intéressé, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve d’en occulter d’éventuelles mentions faisant apparaître le comportement de tiers nommément désignés et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, comme par exemple des témoignages ou des plaintes de tiers à l’égard de l’agent concerné par le rapport. En revanche, les documents émanant d'agents, établis dans le cadre de leurs fonctions, notamment des autorités hiérarchiques de l’intéressé, ne sauraient être couverts par cette réserve. La commission rappelle enfin que l’article L1111-7 du code de la santé publique reconnaît à toute personne le droit d’accéder aux informations concernant sa santé, détenues par des professionnels ou des établissements de santé, à l’exception des informations mentionnant qu’elles ont été recueillies auprès de tiers n’intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou concernant un tel tiers. En vertu du même article et de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ces informations sont communiquées au demandeur, selon son choix, directement ou par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet. Une fois l’avis du comité médical rendu, les rapports du médecin du travail et du médecin agréé qui a examiné l’agent sont donc également communicables à ce dernier, à l’exception des informations mentionnant qu’elles ont été recueillies auprès de tiers n’intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou concernant un tel tiers. La commission estime ainsi que les documents sollicités sont communicables dans les conditions indiquées. Elle émet un avis favorable sur ce point.