Avis 20222656 Séance du 23/06/2022

Madame XX, X, ont saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 avril 2022, à la suite du refus opposé par le maire de Fleury-Mérogis à leur demande de communication des documents et des éléments suivants : 1) l’organigramme complet de la collectivité au 1er janvier 2022 par direction, par pôles, par services ; 2) le montant de la masse salariale pour 2020 et pour 2021 et la prévision masse salariale 2022 ; 3) les tableaux des effectifs pour 2020 et 2021 ; 4) le tableau actuel des effectifs à jour ; 5) l’état complet du personnel de la collectivité au 1er janvier 2022 comprenant le nom, prénom, statut, grade, service, quotité de travail ; 6) les arrivées et départs de la collectivité, une fois par trimestre, à partir de janvier 2022 ; 7) la convention signée avec le prestataire de la lingerie municipale et factures (2020 et 2021) ; 8) la convention X (médecine du travail) 2021 et 2022 (toutes les conventions existantes et signées) ; 9) l’extrait du protocole d'accord syndical signé le 27 mai 2019 ; 10) la convention X (médecine du travail) 2021 et 2022 (toutes les conventions existantes et signées) ; 11) les délibérations concernant les conventions X ; 12) le rapport annuel établi par X le cas échéant ; 13) l’analyse absentéisme de X : X 2020 (non transmis) et 2021 ; 14) les conventions, factures et délibérations pour 2020 et 2021 concernant les missions de la psychologue ; 15) le bilan participation mutuelle et prévoyance indiquant : a) le nombre d'agents par catégorie et par tranche pour 2019, 2020 et 2021 ; b) le budget prévisionnel inscrit pour 2020 et 2021 ainsi que le budget réel pour 2020 et 2021 et le budget prévisionnel 2022 ; 16) le plan de titularisation des agents sur des emplois vacants non pourvus (scolaire, état civil, CCAS, accueil mairie, urbanisme, ressources humaines, CTM, restauration, animateurs, ATSEM, entretien, PE) ; 17) la copie des délibérations en vigueur des régimes indemnitaires ; 18) la copie des délibérations en vigueur des quotas de Pl / AG ; 19) les fiches de paye des agents de la collectivité du mois de décembre 2021 ; 20) le tableau des avancements de grade 2022 ; 21) le tableau des promotions internes avant transmission au CIG ; 22) les comptes rendus approuvés et visés des CT et CHSCT de 2018, 2019 et 2020 ; 23) le projet des comptes rendus des CT et CHSCT de 2020 et 2021 ; 24) la consultation des répertoires des procès-verbaux des réunions des instances par les représentants du personnel et agents ; 25) les suites données aux avis qui auraient dû être publiés dans les dossiers publics pour chaque instance ; 26) la lettre de cadrage de l'assistant de prévention ; 27) le document unique d'évaluation des risques (DUER) ; 28) le plan de continuité d'activité actualisé. La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents. En l'absence, à la date de sa séance, de réponse exprimée par le maire de Fleury-Mérogis, la commission estime, en premier lieu, que les documents administratifs mentionnés aux points 1) à 6), 8) à 10), 12), 13), 15), 16) et 25) à 28) s'ils existent en l'état ou peuvent être établis par un traitement automatisé d'usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des éventuelles mentions protégées en application de l'article L311-6 du même code, notamment celles relevant du secret de la vie privée des agents. Elle souligne, à cet égard, avoir fait évoluer sa position, ancienne (Conseils n° 20101148 du 29 mars 2010 et n° 20104024 du 14 octobre 2010), en ce qui concerne le temps de travail des agents publics et fonctionnaires et considérer désormais qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. La commission rappelle, en deuxième lieu, qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable sur les points 11) , 17) et 18). En troisième lieu, La commission rappelle que le bulletin de paie ou de traitement d'un agent public constitue, en vertu des articles L300-2 et L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande. Toutefois, préalablement à cette communication, les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause doivent être occultées en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l'administration. A cet égard, la communication de la rémunération résultant de l'application des règles régissant l'emploi concerné, n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur. Il en est autrement lorsque cette rémunération est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant. Dans ce cas, la communication du contrat de travail est subordonnée à l'occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que le bulletin de paie ou de traitement, « qui serait privé de toute portée sans la rémunération », ne peut être communiqué (CE, 26 mai 2014, n° 342339). En outre, il convient, en application de l'article L311-7 du code précité, d'occulter les éléments figurant dans le bulletin, si ce dernier est communicable, qui seraient liés soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à sa vie privée (date de naissance, adresse privée, quotité de travail), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement et, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération), dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. La commission a ainsi, dans un avis n° 20210741 du 11 février 2021, considéré que la protection de la vie privée fait obstacle, en application des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à la communication à des tiers du montant de la cotisation mutuelle et de l'indemnisation des jours placés sur un compte épargne temps, qui relèvent d’un choix personnel de l’agent et sont sans lien direct avec l'exercice de ses fonctions. Elle a également estimé que la prime d’intéressement à la performance collective des services, si elle constitue une part variable de la rémunération, n'est pas liée à la manière individuelle de servir des agents en cause dès lors qu'elle est attribuée à un service et à l'ensemble des agents qui le composent. Le montant de cette prime est donc communicable à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration sans qu'y fassent obstacle les dispositions du 2° de l'article L311-6 du même code. Elle a souligné avoir fait évoluer sa position, ancienne (Conseils n° 20101148 du 29 mars 2010 et n° 20104024 du 14 octobre 2010), en ce qui concerne le temps de travail des agents publics et fonctionnaires et considérer désormais qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. Il en est de même du point de savoir si l’agent occupe un emploi à temps complet ou incomplet et la quotité correspondante, qui constituent des caractéristiques objectives du poste, et de la situation de temps partiel, alors même qu’elle procèderait d’un choix de la part de l’agent, dès lors que cette seule information ne révèle par elle-même aucune information mettant en cause la protection de la vie privée due à l’agent eu égard à la diversité des motifs autorisant cette situation. Seuls les horaires de travail des agents publics et le motif invoqué par l’agent à l’appui d'une demande de temps partiel demeurent ainsi protégés par la protection de sa vie privée. Sous ces réserves, la commission émet un avis favorable au point 19) de la demande. En quatrième lieu, la commission indique que les tableaux d’avancement et listes d’aptitude, qu’ils concernent des promotions de grade ou d’échelon, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, même lorsque l’ordre dans lequel les agents doivent être promus apparaît. Ils ne sont, en effet, pas au nombre des documents par lesquels il est porté une appréciation ou un jugement de valeur sur des personnes physiques au sens des dispositions de l'article L311-6 du même code (avis n° 20123835 du 22 novembre 2012). Elle considère également que les listes des agents promouvables, c'est-à-dire remplissant les conditions réglementaires pour être promus, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve qu'elles ne comportent aucune notation, appréciation, ou avis sur les différents agents et leur manière de servir, ni aucune information relative à la vie privée. Ces listes sont différentes de celles des agents proposés par leur administration à la promotion, qui en elles-mêmes comportent nécessairement une appréciation et qui ne sont, à ce titre communicables qu'aux intéressés, chacun pour ce qui les concerne, conformément aux dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Ce n'est que dans l'hypothèse où la promotion se ferait exclusivement à l'ancienneté que ces listes pourraient être communiquées à toute personne qui en ferait la demande, en application de l'article L311-1 du code, dès lors qu'il s'agit d'agents de droit public. Cette communication devrait toutefois s'effectuer sous réserve de l'occultation préalable d'éventuelles mentions relevant de la vie privée des agents concernés. Elle émet donc un avis favorable, à la demande en ses points 20) et 21) , sous réserve de l'occultation préalable de l’ensemble des mentions sur la manière de servir des agents concernés ou relevant de leur vie privée. En cinquième lieu, la commission estime que les procès-verbaux du CHSCT et du CT sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Ces documents doivent toutefois être préalablement occultés, en application des dispositions des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et d'administration, des éléments protégés par le secret de la vie privée, des mentions révélant un jugement de valeur ou une appréciation sur une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable et de celles faisant apparaître le comportement de tiers, si la divulgation de ce comportement est susceptible de leur porter préjudice, et à condition que l’occultation de ces mentions ne prive pas d’intérêt la communication de ces documents. Ainsi, seules les informations générales à l'exclusion de l'examen des situations individuelles d'agents nommément désignés ou aisément identifiables peuvent être communiquées. La commission précise, en ce qui concerne les informations d'ordre général présentant un caractère communicable, que le nom des membres des instances et leurs prises de position n'ont pas à être occultés dès lors qu'une telle divulgation n'est pas susceptible de leur porter préjudice. Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable aux points 22) à 24) de de la demande. En sixième lieu, la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par les articles L300-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. Il résulte de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan (n° 375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication. Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi du bordereau des prix unitaires. La commission rappelle par ailleurs que les factures afférentes à un marché public conclu par une commune, en tant que pièces justificatives des comptes, eu égard à l’intérêt qui s’attache à la communication des informations qu’elles contiennent pour satisfaire à l’objectif fixé par le législateur en matière d’information sur la gestion communale, sont communicables sur le fondement des dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, sous réserve toutefois de l’occultation des mentions couvertes par le secret industriel et commercial (Conseil de partie II n° 20221455 du 21 avril 2022, revenant sur la solution dégagée dans le Conseil de partie I n° 20161995 du 12 mai 2016). A ce titre, le détail des prix, susceptible, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé, doit être occulté. La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents sollicités au point 7). En septième lieu, s'agissant du point 14) de la demande, la commission, qui ignore la nature de la convention sollicitée, estime que celle-ci est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation préalable des éventuelles mentions couvertes par le secret de la vie privée de la psychologue et du secret des affaires, conformément à l'article L311-6 du même code. Elle rappelle également que les délibérations et factures afférentes sont également communicables, dans les mêmes conditions, en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales susmentionné. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point.