Avis 20220152 Séance du 10/03/2022

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 janvier 2022, à la suite du refus opposé par la présidente du centre Val de Loire de l'Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) à sa demande de copie, dans un format numérique, ouvert et réutilisable de type SHP, Geopackage, des données vecteur des sols dominants en France métropolitaine, produites par le Groupement d'intérêt scientifique SOL (GIS SOL). La commission relève que la demande porte sur une carte représentant les différents types de sols dominants en France métropolitaine. Cette carte a été produite par le GIS SOL et le Réseau mixte technologique (RMT) Sols et Territoires, à partir des référentiels régionaux pédologiques (RRP), qui sont une représentation des sols à l’échelle du 1/250 000, réalisée par département ou par région. Elle délimite la portion de la couverture pédologique présentant des caractéristiques communes en termes de paysage et de répartition des sols. Ces ensembles cohérents, appelés unités cartographiques de sols (UCS), sont caractérisés par un regroupement d’un ou plusieurs types de sol différents, les unités typologiques de sol (UTS). Cette carte, constituée de 171 424 polygones, représentant 7 328 UCS et 14 866 UTS, est en consultation libre sur le site Géoportail, dans un format vectoriel. En double-cliquant sur les polygones qui la composent, une infobulle fournit aux utilisateurs les éléments d’information suivants : le numéro et le nom de l’UCS, un lien vers une fiche descriptive de l’UCS téléchargeable au format pdf, le type de sol dominant (avec pourcentage) accompagné d’un lien renvoyant vers un document le présentant, également téléchargeable, la référence de l’étude (le référentiel régional pédagogique de rattachement), son état d’avancement et, enfin, des informations de contact (responsable technique de l’étude, structure propriétaire de l’étude et lien WEB de la structure pour accéder à des données plus détaillées, le cas échéant). La commission estime que cette carte, qui est détenue par l’INRAE dans le cadre de ses missions de service public revêt le caractère de document administratif au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. L’INRAE, par l’intermédiaire de sa PRADA, lui a indiqué que les données complémentaires non publiées, évoquées au point précédent, sont issues, notamment, de la base de données DoneSol. La commission estime que dès lors qu’elles sont détenues et exploitées par l’unité InfoSol de l’INRAE dans le cadre de ses missions de service public, ces données constituent également un document administratif au sens des dispositions précitées, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que l’INRAE n’en soit pas l’unique propriétaire. La commission rappelle ensuite que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments (...) ». Selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement. La commission rappelle, en outre, que le caractère préparatoire éventuel du document sollicité ne saurait fonder le refus de communiquer les informations relatives à l'environnement qu'il comporte. En l’espèce, la commission estime que les données sollicitées par le demandeur constituent des informations relatives à l’environnement, au sens des dispositions précitées du code de l’environnement. Elle considère que ces informations sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement. En réponse à la demande qui lui a été adressée, la présidente de l’INRAE a toutefois informé la commission que les éléments correspondant à la demande étaient accessibles en ligne sur le site Géoportail. La commission rappelle qu’en application du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, « Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique ». Elle ajoute que l'article L300-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : « toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. » Aux termes de l’article 4 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique : « On entend par standard ouvert tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». Elle relève, à cet égard, que le référentiel général d'interopérabilité (RGI), prévu à l'article 11 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre autorités administratives, fixe les règles techniques permettant d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information et détermine notamment les répertoires de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés par les autorités administratives. La version 2.0 du RGI a été publiée par arrêté du 20 avril 2016. La commission rappelle également la portée de son avis du 17 octobre 2019, n° 20191393, selon lequel seule une mise en ligne, par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, d'un document administratif dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante peut être regardée comme une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. En l’espèce, comme indiqué précédemment, la commission constate que la carte représentant les différents types de sols dominants en France métropolitaine est accessible en ligne sur le site Géoportail, dans un format vectoriel, qui permet aux utilisateurs de la consulter librement et d’accéder aux données sémantiques associées à chaque UCS, en double-cliquant sur les polygones qui la composent. Elle relève, toutefois, d’une part, que cette carte ne peut pas être téléchargée sous format vectoriel et, d’autre part, que les données détaillées de chaque UCS ne sont pas librement accessibles, dès lors que pour y accéder, les utilisateurs doivent prendre contact avec les détenteurs des données correspondantes, dont les coordonnées sont indiquées dans les fiches synthétiques publiées. Malgré les efforts importants déployés par l’INRAE pour assurer la diffusion des données cartographiques et informations associées sur les sols en France, produites le cas échéant par d’autres organismes partenaires, la commission déduit de ce qui précède que la mise en ligne de la carte représentant les différents types de sols dominants en France métropolitaine ne satisfait que partiellement aux exigences du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle estime, dès lors, que ces éléments ne peuvent, à ce stade, être regardés comme faisant l’objet d’une diffusion publique, au sens de l’article L311-2 du code précité. Monsieur X est, dès lors, recevable à en solliciter la communication. La commission rappelle, ensuite, qu’aux termes de l’article L311-9 de ce code : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : (…) 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique (…). ». La commission précise que lorsque l'administration dispose d'un document sous format numérique, il lui appartient de s'assurer que ce format correspond bien à « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », au sens de l'article L300-4 du code précité. Dans l'hypothèse où le document sollicité est effectivement disponible sous un format répondant à ces exigences, elle estime que ce code n'impose pas à l'administration de transmettre le document sous un format différent de celui qu’elle utilise déjà, pour satisfaire une demande de communication. En revanche, dans l'hypothèse où le document n'est pas disponible sous un format conforme aux dispositions de l'article L300-4 du CRPA, la commission considère qu'il appartient à l'administration de procéder aux conversions nécessaires pour répondre aux exigences de cet article, le format utilisé n'étant toutefois pas nécessairement celui souhaité par le demandeur. En l’espèce, la commission relève que dès lors que la carte représentant les différents types de sols dominants en France métropolitaine existe dans le format vectoriel demandé, elle est communicable sous ce format, par courrier électronique à Monsieur X. Les données complémentaires associées, si leur extraction de la base de données DoneSol est techniquement possible sans faire peser sur l’administration une charge de travail déraisonnable, ce qui semble être le cas en l’espèce, sont également communicables au demandeur, dans un format conforme aux dispositions de l'article L300-4 du CRPA. La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la demande. La commission précise enfin, à toutes fin utiles, qu’aux termes de l'article L312-1-1 du même code : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2, (…), publient en ligne les documents administratifs suivants : (…) / 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. ».