Avis 20214747 Séance du 02/09/2021

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 juillet 2021, à la suite du refus opposé par maire de Vauréal à sa demande de communication des documents relatifs aux frais engagés pour le projet d'urbanisation rue Amédée de Caix de Saint Aymour, à savoir : 1) les factures ou notes d'honoraires du cabinet d'avocat de Maître X concernant le contentieux du recours contre le défrichement d'avril 2015 en référé et au fond (dossier référé :1503698 - dossier au fond n° : 1503699) ; 2) les factures ou notes d'honoraires du cabinet d'avocat de Maître X concernant le contentieux du recours contre le défrichement d'octobre 2016 (dossier n° 1703223) ; 3) les factures ou notes d'honoraires du cabinet d'avocat de la X (Maître X) concernant le contentieux du recours contre le permis de construire délivré à X (dossier n° : 1810529) 4) les frais relatifs à l'enquête publique pour modification du plan local d'urbanisme du 18 juin au 18 juillet 2018 et à l' enquête publique pour déclassement des sentes rurales n° 41 et n° 42 du 16 au 30 mai 2013 ; 5) les frais d'huissier relatifs à la constatation de la désaffection des sentes n° 41 et n° 42 ; 6) l'acte d'achat concernant l'achat de la maison située en face du X ; 7) concernant les travaux préparatoires pour l'accueil du lotissement : a) les factures des sondages de sols réalisés par l'entreprise X le 22 février 2010 ; b) les factures des sondages de sols réalisés par l'entreprise X le 24 avril 2017 ; c) les factures du raccordement au réseau de distribution d'eau potable ; d) les factures liées au bornage (frais de géomètre) ; 8) les factures d'autres prestataires ou émanant de la communauté d'agglomération liées aux prestations, opérations et contentieux sus-cités. La commission observe que le maire de Vauréal s'oppose en l'espèce à la communication au motif que plusieurs recours contentieux ont été introduits par la demanderesse, en son nom et en celui de l'association « les 3 tilleuls », au sujet d'un projet immobilier initié par la commune, dont deux ont fait l'objet d'un appel, en cours d'instruction. Le maire précise également que la demanderesse est, par ailleurs, membre de l'opposition au sein du conseil municipal de Vauréal. Ces faits caractériseraient, selon lui, une situation de prise illégale d'intérêt. La commission rappelle qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. Elle rappelle, en outre, que l’accès aux documents administratifs n’est, en principe, subordonné à aucune exigence de qualité ou d’intérêt pour agir, sauf exceptions limitativement définies par la loi (CE 21 juillet 1989, Association SOS Défense et X, n° 34954, Lebon T. p. 687) et il n’est dérogé à ce principe que lorsque le code des relations entre le public et l'administration prévoit que certains documents ne sont accessibles qu’à l’intéressé ou encore lorsque certaines dispositions législatives ont mis en place un régime particulier d’accès dont le bénéfice est réservé à des personnes déterminées. La commission en déduit que les motifs avancés par le maire ne sont pas de nature à justifier un refus de communication. S'agissant des points 1) à 3), que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d’État (CE, Ass. , 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce une commune, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). La commission précise, en outre, que les mandats de paiement émis par la commune pour assurer le règlement des factures de l'avocat ne doivent pas, quant à eux, être regardés comme des correspondances échangées entre l'avocat et son client, couvertes par le secret professionnel de l'avocat, mais comme des pièces comptables de la commune, communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). S'agissant du point 6), la commission rappelle qu’elle est compétente pour se prononcer sur le droit d’accès garanti par l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit d’accès s’exerce à l’égard des documents administratifs définis à l’article L300-2 du même code comme l’ensemble des documents produits ou reçus par une autorité administrative dans le cadre de ses missions de service public. La commission précise que la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a inséré dans le même code un article L300-3 en vertu duquel les dispositions de ce code relatives à l’accès aux documents administratifs, à la réutilisation des informations publiques et à la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs s’appliquent également aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales. Il ressort des travaux parlementaires relatifs aux amendements, à l’Assemblée nationale puis au Sénat, dont sont issues ces nouvelles dispositions, qu’elles n’ont pas pour objet d’étendre la compétence de la commission à des actes juridictionnels, judiciaires ou notariés, mais de faire entrer dans le champ du droit d’accès et de la compétence de la commission les documents produits ou reçus par les autorités administratives et relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités locales, alors même que cette gestion n’a pas le caractère d’une mission de service public. La commission en déduit qu'elle est désormais compétente pour émettre un avis sur l’accès aux documents qui se rapportent sur la gestion des biens appartenant au domaine privé de la commune. Elle précise également que si, en principe, les actes notariés et d'état civil ne revêtent pas le caractère de documents administratifs entrant dans le champ d'application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (CE, 9 février 1983, X, n° 35292, rec. p. 53), devenu article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, la commission, revenant partiellement sur sa doctrine antérieure, considère désormais que la seule circonstance qu'une convention soit passée en la forme authentique ne saurait la soustraire au droit d'accès prévu par ce code et que lorsqu'une convention passée en la forme authentique a, d'une part, pour co-contractante une administration au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et a, d'autre part, un objet en rapport direct avec l'exercice de missions de service public ou en relation avec la gestion du domaine privé de l'État ou d'une collectivité territoriale, à laquelle s'appliquent, aux termes de l'article L300-3 du code des relations entre le public et l'administration issu de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016, les titres Ier, II et IV du livre III du même code, cette convention entre dans les prévisions de ce code, dans la mesure qu'il détermine. La commission estime ainsi, désormais, que seuls revêtent un caractère privé les soustrayant à sa compétence, les actes notariés ayant pour objet d'authentifier l'acte d'une personne physique ou morale de droit privé ou une convention conclue entre de telles personnes. Par suite, elle émet un avis favorable à la demande, en application des articles L300-3 et L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve de l'occultation, le cas échéant, des secrets protégés par l'article L311-6 de ce même code, en particulier le secret de la vie privée. S'agissant du surplus, la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration. La commission émet donc un avis favorable sur ces points. Enfin, la commission constate que la demande d'avis porte sur un volume important de documents. Elle observe que Madame X ne peut raisonnablement, en sa qualité de conseillère municipale, ignorer les contraintes qui pèsent sur les services de la commune. Elle l’invite à faire preuve de discernement et de modération dans l'usage qu'elle fait du droit d'accès prévu par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration et lui rappelle que l'administration n'est pas tenue de répondre aux demandes abusives, qui peuvent être caractérisées par des demandes impliquant une charge qui excède les moyens dont dispose la collectivité. Elle précise, enfin, que lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Les frais de reproduction et d’envoi peuvent être facturés dans le respect des textes en vigueur (article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration et arrêté du 1er octobre 2001), mais non le coût correspondant au surcroît de travail occasionné par la demande. Le paiement de ces frais, dont le demandeur doit être informé, peut être exigé préalablement à la remise des copies.