Avis 20212921 Séance du 17/06/2021

Madame X, pour X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 février 2021, à la suite du refus opposé par le Directeur de la Fourrière Animale Gueule d'Amour à sa demande de communication, par courrier électronique, des documents et éléments suivants : 1) émanant de l'atelier fourrière : a) la copie des registres entrées/sorties pour les années 2018, 2019 et 2020 ; b) la copie des registres sanitaires pour les années 2018, 2019 et 2020 ; c) la liste des communes avec lesquelles une convention est établie au titre de la fourrière ; d) les tarifs de la fourrière ; e) les copies des contrats signés avec les mairies ; f) la copie du protocole de sortie de fourrière ; g) le nombre de stérilisations et d'identifications de chats ayant le statut « chat libre » pour les années 2018, 2019 et 2020 ; 2) émanant de l'association : a) le rapport financier pour les années 2018, 2019 et 2020 ; b) la copie des registres entrées/sorties pour les années 2018, 2019 et 2020 ; c) la copie des registres sanitaires pour les années 2018, 2019 et 2020. La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. La commission relève certes que, dans sa décision du 26 février 2003, Société protectrice des animaux, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a jugé, après avoir relevé, en premier lieu, que l’association requérante avait géré avec l’accord verbal du maire d’une commune un refuge-fourrière destiné à recevoir les animaux abandonnés, en second lieu, que l’exercice de cette activité d’intérêt général ne comportait en l’espèce la mise en œuvre d’aucune prérogative de puissance publique, en troisième lieu, que les conditions d'organisation et de fonctionnement de ce refuge n'avaient fait l'objet ni d'une définition précise ni d'un contrôle effectif de la part de la commune et en dernier lieu, que la délégation locale de la SPA, qui ne comportait aucun membre du conseil municipal, gérait ce service de façon autonome, que la seule circonstance que la commune ait participé financièrement à l'activité de l'association n'était pas de nature, dans ces conditions, à faire regarder celle-ci comme chargée par la commune de la gestion d'un service public. La commission rappelle toutefois qu'aux termes de l'article L211-24 du code rural et de la pêche maritime, "Chaque commune doit disposer soit d'une fourrière communale apte à l'accueil et à la garde des chiens et chats trouvés errants ou en état de divagation jusqu'au terme des délais fixés aux articles L211-25 et L211-26, soit du service d'une fourrière établie sur le territoire d'une autre commune, avec l'accord de cette commune. / Chaque fourrière doit avoir une capacité adaptée aux besoins de chacune des communes pour lesquelles elle assure le service d'accueil des animaux en application du présent code. La capacité de chaque fourrière est constatée par arrêté du maire de la commune où elle est installée. / La surveillance dans la fourrière des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories au titre de l'article L221-1 est assurée par un vétérinaire sanitaire désigné par le gestionnaire de la fourrière, dans les conditions prévues par la section 1 du chapitre III du titre préliminaire. / Les animaux ne peuvent être restitués à leur propriétaire qu'après paiement des frais de fourrière. En cas de non-paiement, le propriétaire est passible d'une amende forfaitaire dont les modalités sont définies par décret." La commission estime que l'activité de fourrière animale établie pour recueillir les chiens et chats errants ou divagants est une mission de service public administratif, qu'elle soit gérée en régie ou pour son compte dans le cadre d'une convention de délégation de service public ou d'un marché public. - Registres entrées/sorties de la fourrière, y compris quand les sorties de fourrières sont des transferts vers des refuges - Registre sanitaire de la fourrière pour les années S'agissant des registres entrées/sorties de la fourrière pour les années 2018, 2019 et 2020, y compris quand les sorties de fourrières sont des transferts vers des refuges et le registre sanitaire de la fourrière pour les années 2018, 2019 et 2020, soit les documents sollicités au a) et b) du point 1) et b) et c) du point 2), la commission souligne qu’aux termes de l’article R214-30-3 de ce code, les gestionnaires doivent tenir à jour « 1° Un registre d'entrée et de sortie des animaux, dûment renseigné, qui comporte le nom et l'adresse des propriétaires ; /2° Un registre de suivi sanitaire et de santé des animaux qui comporte notamment des informations sur les animaux malades ou blessés, les comptes rendus des visites, et les indications et les propositions du vétérinaire sanitaire en charge du règlement sanitaire. » La commission en déduit que les registres d'entrées/sorties et de suivi sanitaire tenus par une fourrière revêtent le caractère de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l'administration, peu importe le mode de gestion retenu pour cette activité de service public. La commission indique, en outre, que le chapitre VI de l'annexe I de l'arrêté du 3 avril 2014 fixant les règles sanitaires et de protection animale auxquelles doivent satisfaire les activités liées aux animaux de compagnie d'espèces domestiques relevant du IV de l'article L214-6 du code rural et de la pêche maritime précise les mentions devant apparaître sur chacun de ces registres. S'agissant du registre d'entrées et de sorties, cet arrêté prévoit, pour chaque entrée d’un animal, l'indication de la date d’entrée, de la provenance et, dans le cas d’échanges ou d’importations, de la référence des documents d’accompagnement et des certificats établis. Pour chaque naissance d’un animal, le registre mentionne le jour, les données généalogiques et la date de naissance. Pour chaque animal présent, il comporte une mention permettant son identification, notamment l’espèce, la race, le sexe, la date de naissance, si elle est connue ou l’âge au moment de l’inscription, le numéro d’identification et éventuellement tout signe particulier. Pour chaque sortie d’un animal, le registre indique la date et le motif de la sortie, ainsi que l’identité et l’adresse du destinataire. Enfin, pour chaque animal mort, il est indiqué sur le registre la date et la cause de la mort, si elle est connue. Le registre de suivi sanitaire et de santé des animaux comporte quant à lui des informations relatives à l’état de santé des animaux, aux soins et aux interventions vétérinaires réalisées. Les comptes rendus des visites du vétérinaire sanitaire, ainsi que toutes propositions de modification du règlement sanitaire sont consignés sur ce registre par le vétérinaire sanitaire. Ce registre contient également les ordonnances vétérinaires correspondant aux médicaments prescrits pour l'utilisation des médicaments et il peut renvoyer à des fiches individuelles de suivi de soins pour les carnivores domestiques. La commission relève, par ailleurs, que l’identification obligatoire des animaux carnivores domestiques, prévue par les articles L212-10 et D212-63 du code rural et de la pêche maritime poursuit des objectifs sanitaires et facilite la recherche des animaux égarés. Aux termes du troisième alinéa de l’article D212-66 de ce code : « N’ont accès au nom et à l’adresse des propriétaires des animaux que les gestionnaires du fichier ainsi que, aux seules fins de recherche d’un animal par son numéro d’identification, les fonctionnaires de police, les gendarmes, les agents des services de secours contre l’incendie, les agents des services vétérinaires, les vétérinaires praticiens et les gestionnaires des fourrières. » Par suite, la communication à des tiers autres que ces personnes qualifiées à raison de leur mission de service public, du numéro d’identification d’un animal en fourrière n’est pas susceptible de permettre l’identification du propriétaire de cet animal avant qu’il ne soit recueilli à la fourrière, et, par suite, de porter atteinte à sa vie privée protégée par le 1° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, il appartient à l’administration de supprimer, préalablement à la communication des registres en application de l’article L311-1 de ce code, le nom, prénom, numéro et rue de résidence et coordonnées téléphoniques ou courriel de la personne à laquelle l’animal est, le cas échéant, restitué. La commission estime en conséquence que les registres d'entrées/sorties et de suivi sanitaire tenus par une fourrière animale sont communicables à toute personne qui les demande, sous réserve d'occulter préalablement, en application du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, le nom, prénom, numéro et rue de résidence et coordonnées téléphoniques ou courriel de la personne à laquelle l'animal est, le cas échéant, restitué. Elle relève que ces occultations ne sont pas de nature, en vertu de l'article L311-7 de ce code, à priver d'intérêt toute communication de ces registres, susceptibles d'être consultés ou réutilisés notamment pour étudier l'activité des fourrières, l'état sanitaire des animaux domestiques errants ou en divagation, ou encore pour faciliter la recherche d'un tel animal par ses propriétaires, à partir de son numéro d'identification. Elle émet dès lors sous les réserves précitées un avis favorable à la communication des documents sollicités aux a) et b) du point 1) et aux b) et c) du point 2). - Protocole de sortie sanitaire S’agissant du protocole de sortie sanitaire visé au f) du point 1), la commission observe qu’un règlement sanitaire régissant les conditions d'exercice de l'activité afin de préserver la santé et le bien-être des animaux en fonction de leur espèce, ainsi que la santé et l'hygiène du personnel, doit être établi en collaboration avec le vétérinaire sanitaire conformément à l’article R214-30 du code rural et de la pêche maritime. La commission estime que ce document administratif est communicable à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation préalable des mentions couvertes par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, plus particulièrement celles couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée. - Conventions ou contrats passés avec la mairie S’agissant des conventions (ou contrats) passés avec les mairies pour la gestion d'une fourrière, soit les e) du point 1), du point 2) et le c) du point 3), la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics ou les contrats, y compris les contrats de délégation de service public, et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 de ce code. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des contrats publics. Elle émet donc un avis favorable à la demande dans cette mesure. - Tarifs pratiqués par la fourrière S'agissant des tarifs pratiqués, la commission estime que ces documents administratifs, qui sont en lien direct avec la gestion de la fourrière, s'ils existent ou peuvent être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé, notamment le secret de la vie privée en ce qui concerne les coordonnées personnelles des dirigeants. Elle émet donc un avis favorable à la demande sollicités au d) du point 1) dans cette mesure. - Nombre de stérilisations et d'identifications de chats ayant le statut « chat libre » La commission observe qu’aux termes de l’article L211-27 du code rural et de la pêche maritime : « Le maire peut, par arrêté, à son initiative ou à la demande d'une association de protection des animaux, faire procéder à la capture de chats non identifiés, sans propriétaire ou sans détenteur, vivant en groupe dans des lieux publics de la commune, afin de faire procéder à leur stérilisation et à leur identification conformément à l'article L. 212-10, préalablement à leur relâcher dans ces mêmes lieux. Cette identification doit être réalisée au nom de la commune ou de ladite association. /La gestion, le suivi sanitaire et les conditions de la garde au sens de l'article L. 211-11 de ces populations sont placés sous la responsabilité du représentant de la commune et de l'association de protection des animaux mentionnée à l'alinéa précédent. » . La commission estime que si ce document administratif existe ou peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant, il est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable au g) du point 1). - Liste des communes avec lesquelles une convention est établie au titre de la fourrière La commission rappelle que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Elle considère que la liste des communes sollicitée au c) du point 1), si elle existe ou peut être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant constitue un document administratif communicable sur le fondement de ce code. La commission émet dès lors un avis favorable, sous cette réserve. - Rapport financier Si, ainsi qu’il a été dit, l’activité de fourrière relève d’une mission de service public, la commission ne dispose d'aucun élément relatif aux autres activités éventuellement exercées par l’association permettant de considérer que l'administration a entendu lui confier une mission de service public (contrôle exercé par l'administration sur ses activités, éventuelles prérogatives de puissance publique qui lui auraient été confiées, conditions de sa création, organisation, fonctionnement, obligations et financement). Elle considère dès lors qu’est communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, le rapport financier pour les années 2018, 2019 et 2020 sollicité au a) du point 2) pour la partie qui concerne la mission de service public. Elle émet donc un avis favorable dans cette mesure. S'agissant des modalités de communication : La commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, à savoir, dans le cas de copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4 et, dans le cas d'un cédérom, 2,75 euros. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. Par ailleurs, si l’association ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.