Conseil 20191839 Séance du 18/07/2019

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 18 juillet 2019 votre demande de conseil relative: 1) au caractère communicable, à un agriculteur, en réponse à sa demande orale, de la copie d'un certificat d'affichage destiné à la direction départementale des territoires et de la mer de l'Aude et du tableau à afficher en mairie ; 2) au point de savoir si dans le cas où une demande écrite est exigée compte tenu d'une instance juridictionnelle en cours, cette demande doit émaner de l'intéressé ou de son avocat. Sur le caractère communicable des documents sollicités : La commission rappelle, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R331-4 du code rural et de la pêche maritime, la demande d'autorisation d'exploitation agricole mentionnée au I de l'article L331-2 de ce code « est établie selon le modèle défini par le ministre de l'agriculture et accompagnée des éléments justificatifs dont la liste est annexée à ce modèle. La demande de l'autorisation mentionnée au I de l'article L331-2 est établie selon le modèle défini par le ministre de l'agriculture et accompagnée des éléments justificatifs dont la liste est annexée à ce modèle. Si la demande porte sur des biens n'appartenant pas au demandeur, celui-ci doit justifier avoir informé par écrit de sa candidature le propriétaire. Le dossier de demande d'autorisation est adressé par envoi recommandé avec accusé de réception au préfet de la région où se trouve le fonds dont l'exploitation est envisagée, ou déposé auprès du service chargé d'instruire, sous l'autorité du préfet, les demandes d'autorisation. (...) Le service chargé de l'instruction fait procéder à la publicité de la demande d'autorisation d'exploiter dans les conditions prévues à l'article D331-4-1. Cette publicité porte sur la localisation des biens et leur superficie, ainsi que sur l'identité des propriétaires ou de leurs mandataires et du demandeur. Il n'est pas procédé à une nouvelle publicité si la demande porte sur des biens ou des droits ayant fait l'objet d'une telle formalité à l'occasion d'une autre demande et si aucune décision n'a encore été prise sur cette dernière ni sur les demandes concurrentes éventuellement présentées ». En outre, aux termes de l'article D331-4-1 de ce code : « La publicité prévue à l'article R331-4 précise la date de l'enregistrement de la demande et indique la date limite de dépôt des dossiers de demande d'autorisation. Les demandes d'autorisation d'exploiter sont affichées pendant un mois à la mairie des communes où sont situés les biens qui font l'objet de la demande et publiées sur le site de la préfecture chargée de l'instruction. A l'expiration du délai de publicité, il est dressé la liste de toutes les candidatures enregistrées pour un même bien ». La commission estime que le tableau identifié dans votre demande, qu'elle analyse comme comme une demande d'autorisation d'exploiter au sens des dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle relève, à toutes fins utiles, que le dossier relatif à cette demande ne peut en revanche pas faire l'objet d'une communication à un tiers, en raison de la présence de trop nombreuses mentions dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée ou au secret des affaires et ne peut être transmis qu'à l'intéressé sur le fondement de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration (avis n° 2017889 du 11 mai 2017). La commission souligne, par ailleurs, que le quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : « Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique ». Elle estime qu'une diffusion publique au sens de cette loi requiert que le document soit aisément accessible techniquement, géographiquement et financièrement, ce qui n'est pas le cas lorsqu'un document est uniquement affiché de façon temporaire à un endroit déterminé. De la même façon, la circonstance qu'un document soit disponible sur le site internet d'une administration n'est pas de nature à le faire regarder comme ayant fait l'objet d'une diffusion publique, si cette mise en ligne ne présente pas un caractère pérenne. En l'espèce, la commission relève que les mesures de publicité prévues par l'article D331-4-1 du code rural et de la pêche maritime ne constituent pas à une diffusion publique eu égard, en particulier, à leur caractère temporaire et, s'agissant de l'affichage, à l'impossibilité pour les personnes intéressées de se procurer une copie du document concerné. La commission estime, en second lieu, que les certificats d'affichage relatifs à la publicité préalable à l'autorisation d'exploiter, adressés à la direction départementale des territoires et de la mer constituent également des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Ayant pris connaissance du document sollicité, elle relève, en particulier, que celui-ci ne comporte aucune mention relevant d’un secret protégé. La commission rappelle, enfin, à toutes fins utiles que les dispositions du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à la communication de documents dans l'hypothèse où celle-ci est de nature à porter atteinte « au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente » et, d'autre part, que si la seule circonstance que la communication d’un document administratif soit de nature à affecter les intérêts d’une partie à une procédure juridictionnelle, ou qu’un document ait été transmis à une juridiction dans le cadre d’une instance engagée devant elle, ne fait pas obstacle à la communication de ces documents, est en revanche exclue la communication des documents administratifs, sauf autorisation donnée par l’autorité judiciaire ou par la juridiction administrative compétente, dans l’hypothèse où cette communication risquerait d’empiéter sur les compétences et prérogatives de cette autorité ou de cette juridiction (CE, 21 octobre 2016 n° 380504). Il appartient, dans cette hypothèse, à l’autorité saisie d’une demande de communication de ce document, de déterminer, à la date à laquelle elle se prononce, à moins que l’autorité judiciaire compétente ait donné son accord, si la communication du document sollicité est de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d’opérations préliminaires à de telles procédures en empiétant sur les prérogatives de cette autorité. Sur la forme de la demande : La commission rappelle que la demande de communication, comme la saisine de la commission n'ont pas à être présentées, à peine d'irrecevabilité, par un avocat. Elle rappelle, par ailleurs, que le code des relations entre le public et l'administration n'exige pas qu'une demande d'accès à un document administratif soit obligatoirement formulée par écrit. L'administration ne peut dès lors refuser de satisfaire une demande orale d'accès pour ce motif. L'administration dispose d'un délai d'un mois pour répondre à cette demande, à charge pour le demandeur, s'il souhaite contester le refus qui lui est opposé, d'établir la date de sa demande, ce qui est nécessairement plus simple lorsque la demande est formulée par écrit. C'est la raison pour laquelle la commission préconise la saisine écrite de l'administration, bien qu'elle ne soit pas légalement requise.