Avis 20191775 Séance du 07/11/2019

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 mars 2019, à la suite du refus opposé par le directeur général du centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) à sa demande de communication par voie de publication en ligne de l’enquête « Conditions de vie et aspirations » du CREDOC, de 1979 à 2011, dans tous les formats disponibles et assortie de tous les documents afférents (documentation, retraitement et utilisation des données tels que les codes pour produire des graphiques). En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général du CREDOC a indiqué à la commission qu'il maintenait son refus de communication des données sollicitées dès lors que celles-ci leur appartiennent et font l'objet d'une activité commerciale. La commission rappelle qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code: « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission relève, comme elle l'a déjà fait dans son avis n° 20092849, que le CREDOC, association constituée conformément à la loi du 1er juillet 1901, a pour objet principal l’étude des conditions de vie de la population. Le centre est placé sous la tutelle du ministre chargé de la consommation et du commerce. Son conseil d’administration, dont le président et le vice-président sont nommés par ce ministre, compte en son sein, outre un représentant du Conseil économique, social et environnemental, 12 membres issus ou désignés par des administrations et organismes publics, sur 18 membres. Le directeur général est par ailleurs nommé par le conseil d’administration, sur proposition de son président. En outre, en vertu de l’article 20 de ses statuts, le CREDOC est soumis au contrôle économique et financier de l’État. Enfin, les statuts de cette association ne peuvent être modifiés qu’après approbation du ministre chargé du commerce et de la consommation et du ministre de l’économie, des finances et du budget, ces derniers pouvant, sous certaines conditions, prononcer la dissolution du CREDOC. La commission relève toutefois que les ressources du CREDOC proviennent, à hauteur de 85 %, des recettes tirées des contrats qu’il conclut avec ses clients, entreprises, associations ou administrations en vue de leur fournir des études particulières et confidentielles, ou de mener des actions de formation. La subvention qu’il perçoit représente ainsi moins de 15 % de ses ressources annuelles, qui sont consacrées, dans le cadre d’un contrat d’objectifs conclu avec l’État, à des activités d’intérêt général, en particulier la production d’études destinées à éclairer les acteurs de la vie économique et sociale et les pouvoirs publics sur les conditions de vie de la population et qui ont vocation à être rendues publiques, et à la promotion des « recherches statistiques, économiques, sociologiques ou psychosociologiques sur la consommation, les besoins, les aspirations et les conditions de vie de la population ». Dans ces conditions, la commission considère que le CREDOC doit être regardé, pour ce qui concerne sa seule activité subventionnée, comme un organisme privé chargé d’une mission de service public. En revanche, il n’apparaît pas que l’administration ait entendu conférer au Centre une telle mission au titre de ses activités commerciales, pour lesquelles ce dernier se trouve en situation de concurrence avec des entreprises du secteur privé susceptibles d’offrir un service similaire, qui ne relèvent pas nécessairement d’une activité d’intérêt général et à l’égard desquelles la puissance publique ne fixe pas d’objectifs dont elle contrôlerait le respect. En l’espèce, le CREDOC a informé la commission que les documents demandés s’inscrivent dans le cadre de son activité commerciale et non dans le cadre de sa mission de service public. Par suite, la commission se déclare incompétente pour se prononcer sur la présente demande.