Avis 20191344 Séance du 07/11/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 mars 2019, à la suite du refus opposé par le président de l'Association des maires d'Ile-de-France à sa demande de communication, en version dématérialisée, des cahiers de doléances ouverts par la commune de Savigny‐sur‐Orge dans le cadre du grand débat national. Après avoir pris connaissance de la réponse du président de l'Association des maires d'Ile-de-France, la commission relève en premier lieu qu'à l’initiative du Président de la République, le Gouvernement a engagé, du 15 janvier au 15 mars 2019, un grand débat national sur la fiscalité et les dépenses publiques, l’organisation de l’Etat et des services publics, la transition écologique, la démocratie et la citoyenneté, afin de nourrir les réflexions sur l’action du Gouvernement et du Parlement, ainsi que les positions de la France au niveau européen et international. Les maires ont notamment, à cette occasion, ouvert des cahiers de doléances ou « cahiers citoyens », que toute personne se présentant en mairie était susceptible de renseigner. Ainsi que le précise la circulaire conjointe des ministres de la transition écologique, de la cohésion des territoires, de la culture et de l’intérieur, adressée aux préfets de région et de département le 20 mars 2019 et relative au versement des cahiers aux Archives départementales, ces cahiers ont ensuite été centralisés en préfecture avant d'être acheminés à la Bibliothèque nationale de France (BNF), chargée de leur numérisation et de leur retranscription, en vue notamment d'un versement aux archives départementales territorialement compétentes. La commission rappelle en second lieu qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, […] quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande [...] ». La commission indique que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, « Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés », a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission relève, ainsi qu'elle l'a fait dans son avis n° 20171345, que l'Association des maires de France (AMF) a été créée en 1907 et reconnue d’utilité publique en 1933. Elle accompagne et soutient ses adhérents, les maires de France et les présidents d’intercommunalité dans l’exercice de leur mandat. Regroupant 33 691 communes et 840 EPCI en décembre 2017, elle dispose d’un réseau territorial d'associations dans la quasi totalité des départements. Elle assure un rôle de représentation auprès des pouvoirs publics nationaux, communautaires et internationaux, ainsi qu'une fonction de conseil, d’information permanente et d’aide à la décision. Elle est principalement financée par les cotisations de ses adhérents, dont le barème est accessible sur le site de l'association, et est dirigée par un bureau de 36 membres assisté par un comité directeur d'une centaine de membres. Par suite la commission estime que si l'association a été reconnue d'utilité publique, il n'apparaît toutefois pas, eu égard aux missions qu'elle exerce, à ses modalités de fonctionnement et de financement, qu'elle exercerait des prérogatives de puissance publique ou que l'administration aurait entendu lui confier une mission de service public. La commission se déclare par conséquent incompétente pour se prononcer sur la demande d'avis.