Avis 20190754 Séance du 05/09/2019

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 février 2019, à la suite du refus opposé par le maire de Brignais à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, du tableau des effectifs valorisé, par catégorie avec les salaires correspondants, de la commune et du centre communal d'action sociale (CCAS). La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle ensuite que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit, de manière générale, bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet, toutefois, que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative, des arrêtés de nomination et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. En revanche, les mentions intéressant la vie privée des agents (date de naissance, adresse personnelle, adresse électronique professionnelle, situation familiale, numéro de sécurité sociale, dates de congés, etc.) ou révélant une appréciation portée sur eux (éléments de rémunération qui sont fonction de la situation personnelle ou familiale ou de l'appréciation portée sur la façon de servir), ne sont pas communicables à des tiers en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. En outre, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant des agents publics, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée, impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. La commission rappelle également qu’elle est favorable à la communication des bulletins de salaire, contrats et des documents relatifs à la rémunération, sous réserve toutefois de l'occultation préalable, en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration, des éléments y figurant qui seraient liés, soit à la situation familiale et personnelle de l'agent en cause (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur sa manière de servir (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement). De même, dans le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. Enfin, elle rappelle que la quotité de travail d'un agent public relève du secret de la vie privée et n’a pas à être communiquée aux tiers. Après avoir pris connaissance de la réponse de l’administration, la commission observe que le maire de Brignais indique avoir transmis à Monsieur X un tableau des effectifs ne « comportant pas de mentions chiffrées pour ceux des grades où ladite mention aurait conduit à identifier le salaire d’un agent territorial, au motif que le règlement général de protection des données (RGPD) n’autorise pas à la transmission de ce type de renseignement assimilable à une donnée personnelle ». S’agissant de la conciliation du droit d’accès aux documents administratifs avec l’obligation faite aux administrations de veiller à la protection des données personnelles que ceux-ci sont susceptibles de contenir conformément au règlement n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (dit règlement général sur la protection des données « RGPD »), la commission rappelle que la consultation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition portant sur des données à caractère personnel, constituent un traitement de données au sens de l'article 2 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (« loi CNIL ») et de l’article 4 du RGPD. Une administration répondant à une demande d’accès à un document administratif contenant des données de cette nature doit ainsi être regardée comme un responsable de traitement. Ainsi que la CNIL l'a précisé, l'administration est toutefois dispensée de requérir, avant toute communication ou publication, le consentement préalable des personnes concernées, en principe exigé par l'article 7 de la loi CNIL et à l'article 6 du RGPD, dès lors qu'il s'agit, pour elle, de respecter l'obligation légale de procéder à la communication de documents administratifs découlant du livre III du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) ou, le cas échéant, d'autres dispositions législatives particulières, telles que, par exemple, l'article L2121-26 du code de général des collectivités territoriales. Ceci étant posé, l'entrée en vigueur du RGPD n'a pas entraîné de modification des dispositions du CRPA relatives au droit d'accès aux documents administratifs comportant des données personnelles, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 86 du RGPD aux termes duquel : « Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ». La communication de documents administratifs doit donc respecter les règles issues du livre III du CRPA et le cas échéant d'autres dispositions législatives ou réglementaires particulières. En l'espèce, la commission observe que la communication à Monsieur X du tableau des effectifs, par catégorie avec les salaires correspondants, de la commune et du centre communal d'action sociale (CCAS), n’est pas régie par un régime particulier autre que celui prévu par le CRPA. La commission estime, en conséquence, que les documents sollicités constituent des documents administratifs communicables aux tiers sous les réservés précitées. Monsieur X ayant sollicité un tableau des effectifs par catégorie et non par grade comme la commune a pu le lui adresser, après occultations, la commission estime que la demande ne peut être regardée comme satisfaite et émet sous les réserves précitées, à condition que ce document existe, un avis favorable à sa communication. Elle estime, en effet, qu'un tableau des effectifs répartis par catégorie et mentionnant les salaires versés par catégorie, ce qui semble correspondre à la demande, ne méconnaîtrait aucun secret protégé eu égard au nombre d'agents de la collectivité.