Avis 20190083 Séance du 31/08/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 janvier 2019, à la suite du refus opposé par le président de la communauté de communes du Grand Chambord à sa demande de publication sur le site « grandchambord.fr » des documents issus du conseil communautaire du 19 novembre 2018 : 1) la note de synthèse ; 2) les délibérations datées et signées ; 3) les documents relatifs à l'indemnité de conseil 2018 allouée au comptable du Trésor. En l'absence de réponse du président de la communauté de communes du Grand Chambord, la commission rappelle tout d'abord qu’il résulte de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des arrêtés de leur président, ainsi que de leurs budgets et de leurs comptes. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, notamment son 4° qui en prévoit la publication en ligne. La commission rappelle ensuite que, dans sa décision Commune de Sète du 10 mars 2010 (n° 303814), le Conseil d'État a jugé, à propos des dispositions de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales applicables aux communes, qu'elles ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. Par suite, de tels arrêtés ne peuvent être communiqués qu’après occultation de la mention du nom des intéressés et le cas échéant des autres mentions permettant d’identifier la personne concernée. Dans le prolongement de cette jurisprudence, la commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). La commission considère, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, en principe, d'opposer le secret en matière industrielle et commerciale sur le fondement de l'article L5211-46. La commission précise enfin que les documents préalables ou préparatoires aux délibérations du conseil communautaire ne font pas partie des documents communicables sur le fondement du code général des collectivités territoriales (CE 27 mars 1935, Sté chemins de fer et tramways Var et Gard, Lebon 398), mais qu'ils le sont en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions des articles L311-2, L311-5 et L311-6 de ce code. En l'espèce, la commission estime que la note de synthèse visée au point 1) est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, et que les délibérations visées au point 2) sont communicables sur le fondement de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, sous les réserves mentionnées plus haut. Elle émet donc un avis favorable sur ces points. S'agissant du point 3) de la demande, la commission considère que si les documents sollicités ont été annexés à une délibération du conseil communautaire, ils sont communicables sur le fondement de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, sous les réserves indiquées plus haut. En revanche, dans l'hypothèse inverse, ils ne pourraient être communiqués sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration qu'après, le cas échéant, occultation des mentions couvertes par les secrets protégés aux articles L311-5 et L311-6 du même code. A cet égard, la commission souligne que, dans ses décisions du 24 avril 2013 n° 343024 et 26 mai 2014 n° 342339, le Conseil d'Etat a jugé que lorsque la rémunération d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi en cause, sa communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions du 2° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans être déterminée par de telles règles, elle révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur la personne recrutée. La communication du document mentionnant de telles informations ne peut dans ce cas intervenir qu'après occultation des éléments relatifs à la rémunération. La commission relève qu'en application de l'article 97 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 et du décret n° 82-979 du 19 novembre 1982, les collectivités territoriales peuvent verser des indemnités dites de conseil aux agents des services déconcentrés de l'Etat au titre des prestations fournies personnellement par ces agents en dehors de l'exercice de leurs fonctions dans lesdits services. L'arrêté du 16 décembre 1983 dispose ainsi que : « Outre les prestations de caractère obligatoire qui résultent de leur fonction de comptable principal des communes et de leurs établissements publics prévu aux articles 14 et 16 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, les comptables non centralisateurs du Trésor, exerçant les fonctions de receveur municipal ou de receveur d'un établissement public local sont autorisés à fournir aux collectivités territoriales et aux établissements publics concernés des prestations de conseil et d'assistance en matière budgétaire, économique, financière et comptable, notamment dans les domaines relatifs à : l'établissement des documents budgétaires et comptables ; la gestion financière, l'analyse budgétaire, financière et de trésorerie ; la gestion économique, en particulier pour les actions en faveur du développement économique et de l'aide aux entreprises ; La mise en œuvre des réglementations économiques, budgétaires et financières ». L'article 2 de cet arrêté précise que : « Pour bénéficier de tout ou partie des prestations facultatives visées à l'article 1er ci-dessus, la collectivité ou l'établissement public concerné doit en faire la demande au comptable intéressé. Lorsque le comptable a fait connaître son accord, l'attribution de l'indemnité de conseil fait l'objet d'une délibération du conseil municipal ou du comité ou du conseil de l'établissement public ». Le taux de l'indemnité est fixé par délibération de la collectivité. Aux termes de l'article 4 de l'arrêté : « L'indemnité est calculée par application du tarif ci-après à la moyenne annuelle des dépenses budgétaires des sections de fonctionnement et d'investissement, à l'exception des opérations d'ordre et afférentes aux trois dernières années. (…) Tarif : Sur les 50.000 premiers francs à raison de 3 p. 1.000 ; Sur les 150.000 francs suivants à raison de 2 p. 1.000 ; Sur les 200.000 francs suivants à raison de 1,50 p. 1.000 ; Sur les 400.000 francs suivants à raison de 1,p. 1.000 ; Sur les 700.000 francs suivants à raison de 0,75 p. 1.000 ; Sur les 1.000.000 francs suivants à raison de 0,50 p. 1.000 ; Sur les 1.500.000 francs suivants à raison de 0,25 p. 1.000 ; Sur toutes les sommes excédant 4.000.000 de francs à raison de 0,10 p. 1.000. En aucun cas, l'indemnité allouée par une collectivité ne peut excéder une fois le traitement brut annuel correspondant à l'indice majoré 150. » L'article 2 précise que le taux de l'indemnité peut être modulé en fonction des prestations demandées au comptable. Dans ce cas, la délibération arrête un taux en appliquant un pourcentage au montant maximum visé à l'article 4. En l'espèce, si la commission n'a pas connaissance du taux que le conseil communautaire du Grand Chambord a décidé de retenir pour le paiement de l'indemnité de service correspondant à la fonction de conseil du comptable public de Bracieux au titre de l'année 2018, elle considère néanmoins que le taux qui a vocation à être appliqué, modulé en fonction des prestations demandées au comptable dans le cadre du tarif fixé par l'arrêté du 16 décembre 1983, ne révèle en principe aucune appréciation ou jugement de valeur sur les mérites de cet agent public. Elle considère par suite que les documents s'y rapportant sont intégralement communicables. Elle émet donc un avis favorable à leur communication. Enfin, la commission relève que certains documents administratifs comportent des données personnelles qui ne sont pas couvertes en tant que telles par le secret de la vie privée. Il en va ainsi par exemple d'un arrêté de nomination d'un agent communal ou au sein d'un dossier d'autorisation d'urbanisme, des mentions relatives au nom et à l'adresse du bénéficiaire. Lorsqu'un document administratif comporte de telles données à caractère personnel, il doit alors, pour pouvoir être publié en ligne, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L312-1-2 du CRPA. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes, ou dans les trois hypothèses suivantes : - si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation : il résulte de ce qui a été dit plus haut qu'une disposition législative qui se bornerait à prévoir l'affichage d'un document ne permet pas de publier un document comportant des données personnelles sans anonymisation ; - si les personnes intéressées ont donné leur accord ; - si les documents figurent dans la liste prévue par le décret mentionné au deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du CRPA. Ce décret, qui n'a pas encore été adopté, doit en effet fixer la liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet d'une anonymisation. Le présent avis est rendu, au nom de la commission, par délégation donnée à son président en vertu des articles L341-1 et R341-5-1 du code des relations entre le public et l'administration.