Avis 20172381 Séance du 07/09/2017

Maître X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 avril 2017, à la suite du refus opposé par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères à sa demande de communication, par voie électronique, de tout document que l'administration détient concernant l'activité de sa cliente ou contenant son nom (depuis 2007), et notamment : 1) l'intégralité des dossiers afférents à ses habilitations et accréditations ; 2) les pièces relatives à son fonctionnement (communications afférentes aux missions, aux subventions) ; 3) l'intégralité des dossiers afférents aux enfants apparentés (instruction « au long cours » du dossier de l'enfant par les services concernés, qu'il ait conduit ou non au dépôt officiel d'une demande de visa), classés par pays. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a informé la commission de ce qu'il considère cette demande comme abusive et manifestant une volonté délibérée de désorganiser le service, compte tenu, en premier lieu, du volume de documents sollicités, sur une période supérieure à dix ans, en deuxième lieu, du contexte tendu entre le demandeur et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères à la suite de la suspension des procédures d'adoption en République démocratique du Congo et du retrait de l'habilitation du demandeur dans cet Etat, et, en dernier lieu, de nombreuses autres demandes de communication de dossiers individuels d'adoption internationale, dont les originaux sont détenus par le demandeur en tant qu'autorité centrale, et qu'il est tenu de communiquer aux intéressés à leur demande, en application de l'article L225-14-1 du code de l'action sociale et des familles. La commission estime qu'une demande peut être considérée comme abusive lorsqu'elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration. Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif. La commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. S'agissant des modalités de communication, la commission rappelle qu'en vertu de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document. La commission estime que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier. S'agissant du support (CD-Rom, DVD-Rom…) et du format (« natif » ou « image ») du fichier communiqué, la commission considère que le demandeur peut exiger de l'administration qu'elle lui fournisse une copie identique, tant du point de vue du support que du format, à celle ou à l'une de celles dont elle dispose ou est susceptible de disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu. Elle émet donc un avis favorable.