Avis 20171345 Séance du 06/07/2017

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 avril 2017, à la suite du refus opposé par le président de l'Association des maires de France (AMF) à sa demande de communication, en sa qualité de conseiller municipal, des documents suivants relatifs à la fonction de membre du bureau de l'AMF exercée par Monsieur X, par ailleurs maire de Givors, pour l'année 2015 : 1) la liste des frais de déplacements et de remboursements de Monsieur X ; 2) l'ensemble des pièces justificatives. La commission rappelle, tout d'abord, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle ensuite qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, […] quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l'article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande [...] ». La commission indique que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, « Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés », a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission relève que l'AMF a été créée en 1907 et reconnue d’utilité publique en 1933. Elle accompagne et soutient ses adhérents, les maires de France et les présidents d’intercommunalité dans l’exercice de leur mandat. Regroupant 33 978 communes et 1 413 EPCI, elle dispose d’un réseau territorial de 101 associations départementales, présentes en métropole et outre-mer. Elle assure un rôle de représentation auprès des pouvoirs publics nationaux, communautaires et internationaux, ainsi qu'une fonction de conseil, d’information permanente et d’aide à la décision auprès de ses adhérents. Elle met, en effet, à leur disposition une série d’outils et de services, dont des conseils juridiques gratuits et individualisés et propose des notes d’analyse. Elle publie également des périodiques et organise des événements thématiques, auxquels ses adhérents sont conviés, ainsi que son Congrès annuel (11 000 participants), adossé au Salon des maires et des collectivités locales (50 000 visiteurs). Elle est financée à 90% par les cotisations des adhérents, dont le barème est accessible sur le site de l'association, et est dirigée par un bureau de 36 membres assisté par un comité directeur d'une centaine de membres. La commission constate que si l'AMF a été reconnue d'utilité publique, il n'apparaît toutefois pas, eu égard aux missions exercées par l'association, à ses modalités de financement et de fonctionnement et après avoir entendu un représentant de l'association, qu'elle exercerait des prérogatives de puissance publique ou que l'administration aurait entendu lui confier une mission de service public. La commission se déclare par conséquent incompétente pour se prononcer sur la demande d'avis mais constate que Monsieur X pourra obtenir la communication des documents sollicités auprès du maire de Givors auquel il a adressé une demande similaire, à laquelle la commission a émis un avis favorable.